KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTÔBIZOTTSÁG (2155)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Ikt. sz.: D.278/12/1999
Tárgy: Alföld Rt. jogorvoslati kérelme a VATI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Kht. közbeszerzési eljárása ellen
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Döntőbizottság az Alföld Befektetési, Informatikai és Szolgáltató Rt. (5000 Szolnok, Kossuth L. u. 2., képviseli: dr. Dénes Sándor ügyvéd, 5000 Szolnok, Magyar u. 15., a továbbiakban: kérelmező) jogorvoslati kérelmének, amelyet a VATI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Kht. (1016 Budapest, Gellérthegyi u. 30–32., a továbbiakban: ajánlatkérő) nevében és megbízásából eljárt Tender-Co Rt. (1119 Budapest, Petzvál J. u. 56., a továbbiakban: megbízott) "19 megyében területfejlesztési és területrendezési információs rendszer részletes rendszertervének elkészítése (tervezése, szervezése, igazgatásszervezése) programozása, területére próbafuttatása, dokumentálása, telepítése, oktatása" tárgyú közbeszerzési eljárása ellen nyújtott be, helyt ad.
A Döntőbizottság megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 70. § a) pontját, az 59. § (1) bekezdését, ezért megsemmisíti ajánlatkérő 1999. október 25-én nyilvánosan kihirdetett eljárást lezáró döntését.
A Döntőbizottság 1999. november 11-én kelt D.278/4/1999. sz. ideiglenes intézkedésének hatálya jelen határozat kézhezvételével megszűnik.
A Döntőbizottság kötelezi ajánlatkérőt, hogy a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül 30 000 Ft, azaz harmincezer forint igazgatási szolgáltatási díjat fizessen meg kérelmezőnek.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát, annak kézhezvételétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani.
INDOKOLÁS
Ajánlatkérő a K. É. 28. számában, 1999. július 14-én jelentette meg részvételi felhívását tárgyalásos gyorsított közbeszerzési eljárás lefolytatására. Az ajánlatkérő az eljárás alkalmazásának feltételeit az alábbiak szerint indokolta: a Kbt. 70. § a) pontja alapján tárgyalásos eljárás kerül alkalmazásra, mivel a korábban (1999. március 10., a K. É. 0870 hirdetményszáma alatt) meghirdetett eljárás a Kbt. 60. § (1) bekezdés d) pontja alapján eredménytelennek minősült. A gyorsított eljárás alkalmazása feltételeinek indokolása: az ajánlatkérő által előírt teljesítési határidő – figyelemmel a feladat elvégzéséhez előzetesen szakmailag megítélt időszükségletre – a gyorsított eljárás alkalmazását teszi szükségessé. A közbeszerzési eljárás lefolytatásával ajánlatkérő megbízta a Tender-Co Rt.-t.
A részvételi felhívásban a beszerzés tárgyát és mennyiségét a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. XXI. törvény és a 112/1997. (VI. 27.) Kormányrendeletre hivatkozással általánosan a Területi Információs Rendszer (TEIR) megyei szintű rendszerének megtervezése, programozása és teljesítéseként határozta meg. Részletes műszaki specifikációt az alkalmassági szempontok vizsgálatát követően, az alkalmasnak ítélt ajánlattevőknek dokumentáció rendelkezésre bocsátásával határozott meg. A részvételi felhívásban rész- és többváltozatú ajánlattétel lehetőségét biztosította, továbbá meghatározta a pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmasság megítélésére szolgáló adatok, igazolások és tények körét, külön mellékletben is, valamint az ajánlatkérő által a részvételi jelentkezésre felhívni kívánt cégeket, melyek a következők voltak:
– KFKI Rt.,
– Idom Rt.,
– Dataware Kft.,
– Alföld Rt.,
– Datakart Kft.
További jelentkezéseket is lehetővé tette, amennyiben alkalmasnak ítélték azokat a szerződés teljesítésére. Szintén a részvételi felhívásban határozta meg az összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztásának fontossági sorrend szerinti bírálati szempontjait is ajánlatkérő.
A részvételi felhívásban megjelölt cégeken kívül a Rudas és Karig Kft., Fabicad Kft., Synergon Rt. nyújtotta be részvételi jelentkezését ajánlatkérőhöz. Az 1999. július 26-án megtartott nyilvános bontáson valamennyi jelentkezőnek hiánypótlást biztosított ajánlatkérő a részvételi felhívás 8. pont utolsó bekezdése szerint. 1999. július 18-án külön bírálóbizottság megvizsgálta a benyújtott részvételi jelentkezéseket, és az ajánlatkérő valamennyi jelentkezőt alkalmasnak találta az ajánlattételre, és errôl a döntésérôl egyidejűleg írásban értesítette ôket, valamint a dokumentáció megküldésével felkérte ajánlattételre. Az ajánlattételi időszakban a dokumentáció IV. Műszaki leírásával összefüggésben a Rudas és Karig Kft. írásban kért felvilágosítást ajánlatkérőtől, illetve megbízottjától, melyre ajánlatkérô kiegészítô tájékoztatását valamennyi érdekelt cégnek megküldte.
Ajánlatkérő 1999. augusztus 24-én nyilvánosan felbontotta az ajánlatokat, és ismertette a Kbt. 51. § (3) bekezdése szerinti adatokat.
A részvételre jelentkező cégek közül a Fabocad Kft. és a Synergon Rt. nem nyújtott be ajánlatot.
Az ajánlatok értékelését egy külön erre a célra felállított szakértői bizottság végezte, amely meghatározta azokat a szempontokat, ami alapján az ajánlatok műszaki tartalmát vizsgálták, továbbá összeállította "a megtárgyalásra javasolt kérdéseket" külön-külön a KFKI Rt.-vel, az Idom Rt.-vel és a Rudas és Karig Kft.-vel. Ezt követően 1999. szeptember 8-án ajánlatkérő döntése az volt, hogy a szeptember 13-i tárgyalásra ez utóbbi három ajánlattevővel kerüljön sor a már meghatározott általános kérdések és alapelvek figyelembevételével, így:
1. minden megyében teljes értékű szerver kell legyen,
2. az adatbázis-kezelés Oracle Enterprise alatt történjen,
3. minden megyébe kerüljön térinformatikai szerver,
4. a működés nem online, hanem replikon alapú legyen.
A tárgyalásokat követően ajánlatkérő nyertest nem hirdetett, hanem az elbírálási határidőt 30 nappal meghosszabbította, melyről értesítette a K. É. szerkesztőségét, és az ajánlatok teljes homogén szintre hozása érdekében valamennyi ajánlattevővel további tárgyalás lefolytatását eredményezte, melynek időpontjaként 1999. október 12-ét jelölte meg.
1999. október 12-én az ajánlatkérő írásban átadta az ajánlattevőknek a műszaki követelményekre vonatkozó alapelveit, és felkérte őket, hogy ennek megfelelően 1999. október 15-én nyújtsák be újabb, módosított ajánlataikat.
Ajánlatkérő 1999. október 25-én megtartott nyilvános eredményhirdetésen az Idom Rt. és a KFKI Rt. konzorcium ajánlatát hirdette ki nyertesnek.
Kérelmező 1999. november 2-án írásban kért felvilágosítást ajánlatkérőtől ajánlata elutasítása és a nyertes ajánlattevő kiválasztása szempontjairól, melyre még ugyanezen a napon a megbízott megküldte a szakmai értekelésrôl szóló kivonatot és az eljárás összegzésérôl készült hirdetményt.
Kérelmező benyújtott jogorvoslati kérelmében kérte a közbeszerzési eljárás felfüggesztését, az eljárás során hozott döntések megsemmisítését a jogsértés megállapítása mellett, és ajánlatkérő költségekben történő marasztalását. Ideiglenes intézkedésként a szerződés megkötésének megtiltását indítványozta. Álláspontja szerint ajánlatkérő megváltoztatta a tárgyalásos eljárás menetében a dokumentáció műszaki követelményét, ami a beszerzés tárgyának és mennyiségének módosulásához vezetett. Továbbá sérelmezte, hogy a benyújtott ajánlata után vele tárgyalásokba nem bocsátkozott, ennek okáról semmilyen érdemi információt nem közölt vele. A második tárgyalási fordulóban a már megváltozott műszaki tartalomra való hivatkozással kérte fel őt az ajánlatának a módosítására. Álláspontja szerint ajánlatkérő nem az összességében legelőnyösebb ajánlatot hirdette ki nyertesnek, és nem biztosította vele szemben az esélyegyenlőséget, amikor az elsô tárgyalási fordulóban az ajánlatával kapcsolatosan tisztázó és pontosító kérdéseket nem tett fel.
A jogsértés időpontjaként 1999. november 2-át jelölte meg, amikor hivatalosan értesült az ajánlatkérő szakmai döntésének okairól.
A Döntőbizottság 1999. november 11-én D.278/4/1999. számú ideiglenes intézkedésével a közbeszerzési eljárást lezáró szerződés megkötését megtiltotta, mert valószínűsítette, hogy a beszerzés tárgyának és mennyiségének megváltozatásával sérült az esélyegyenlőség a közbeszerzési eljárásban.
Ajánlatkérő érdemi ellenkérelmében a jogorvoslati kérelem alaptalanság miatti elutasítását kérte. Álláspontja szerint az esélyegyenlőséget mindvégig biztosította a tárgyalásos eljárásban, továbbá a műszaki követelmények pontosítására került sor, és nem annak megváltoztatására. Kérelmezőnek az első tárgyalási fordulóban való meghívása azért maradt el, mert ajánlata nem elégítette ki műszaki tartalmában az elvárásaikat. Ajánlatának érvénytelenségét nem mondták ki, hanem a fentiek miatt nem tartották célszerűnek az elsô tárgyalásra való meghívását. A második tárgyalási fordulóban kérelmező is magkapta azokat a pontosított műszaki követelményeket, amely alapján ajánlatát átdolgozhatta, és ezt követően az értékelésre is került. E szerint a szerződés teljesítésére, a projekt megvalósítására nem találták alkalmasnak a referenciája, a gyári modulok beépítése és megajánlása, a szervezeti technikai háttér elavultsága, és a teljesítésbe bevonni kívánt külső szakértők nagy száma miatt.
A Döntőbizottság a becsatolt iratokból és a tárgyaláson tett nyilatkozatokból megállapította, hogy a jogorvoslati kérelem alapos. Ajánlatkérő a beszerzés tárgyának és mennyiségének részletes műszaki specifikációját az ajánlati dokumentáció II. fejezet 7. pontja és a IV. fejezetben határozta meg. Az alkalmasnak minősített ajánlattevőknek e szerint kellett kidolgozni ajánlatukat. A II. fejezet 7. pontjában az árképzés metodikáját írta elő az ajánlatkérő, míg a IV. fejezetben térinformatikai alaprendszerre a Meta adatbázis kezelésének eszközeivel,
– jogszabály-nyilvántartás és
– dokumentumkezelés, ezen belül pályázat- és programkezelésre, alrendszerekre kellett az ajánlatok műszaki tartalmának adatokat tartalmaznia, amennyiben teljes körű ajánlattételre került sor.
A részvételi felhívás és a dokumentáció azonban lehetőséget adott az ajánlatkérők számára, hogy az egyes alrendszerekre vonatkozóan is részajánlatot lehetett benyújtani.
Az alapajánlatok bontása időpontjáig a Synergon Rt. és a Fabicad Kft. kivételével valamennyi alkalmasnak minősített részvételi jelentkező benyújtotta ajánlatát.
A benyújtott ajánlatok teljes körű ajánlatok voltak a kérelmező, a Rudas és Karig Kft., a Dataware Kft., az Idom Rt., a KFKI Rt. ajánlattevők részéről.
Ajánlatkérő értékelőbizottsága az alapajánlatok műszaki értékelését elvégezte, az általa felállított alábbi szempontok szerint:
– architektúra, rendszerfelépítés, rendszerintegráltság,
– projektvezetés – megvalósítás tervei,
– technológia – alkalmazott elemek,
– funkcionalitás, megfelelés a kiírás funkcionális követelményeinek,
– szolgáltatások, oktatás bevezetése.
Az ajánlatok műszaki tartalmát vizsgálva ajánlatkérő arra a megállapításra jutott, hogy az egyes ajánlattevők vagy nem értették meg a dokumentáció műszaki követelményeit, vagy eltérő módszertan alkalmazását ajánlották meg, vagy kiugróan aránytalan árajánlatot ajánlottak meg ajánlataikban. Ezért szükségessé vált a dokumentáció műszaki tartalmával összefüggésben általános alapelvek lefektetése, amely szerint a továbbiakban már csak a konkrét tárgyalásokra a KFKI Rt.-vel, az Idom Rt.-vel és a Rudas és Karig Kft.-vel került sor. Kérelmezővel ekkor már tárgyalásba sem bocsátkozott az ajánlatkérő és megbízottja az alapajánlatával kapcsolatosan, amely esetleges érvénytelenségével kapcsolatban semmilyen információt nem közölt. Az általános alapelvek így:
1. minden megyében teljes körű szerver kell hogy legyen,
2. az adatbázis-kezelés Oracle Enterprise alatt történjen,
3. minden megyébe kerüljön térinformatikai szerver,
4. a működés nem online, hanem replika alapú legyen,
5. a publikálás egy helyen történjen, valamint legyen egy tartalék publikációs szerver, pl. HBMÖIK.
Az értékelőbizottság 1999. szeptember 8-i üléséről felvett jegyzőkönyv elismeri azt a tényt, hogy eltérő műszaki tartalmú ajánlatok érkeztek az ajánlattevőkhöz, továbbá a pályázati feltételeket ajánlatkérő nem pontosította, hanem megváltoztatta, és ez a Rudas és Karig Kft. ajánlatán végig nyomon követhető.
A Döntőbizottság álláspontja szerint a Kbt. 26. § (5) bekezdésébe ajánlatkérő és az általa kiválasztott ajánlattevők közötti szabadon tárgyalás a szerződés feltételeiről nem jelenthet egy végeláthatatlan, parttalan tárgyalási szabadságot.
Tárgyalásos eljárásnál is figyelembe kell venni, hogy a beszerzés tárgyára és mennyiségére ajánlatkérő által előzetesen meghatározott műszaki specifikáció keretei között történhet a lényegesen nagyobb szabadon tárgyalás pozíciója az ajánlatkérônek és ajánlattevônek.
Sőt az olyan részvételi felhívással indult tárgyalásos eljárásban, ahol ennek alkalmazása jogalapjaként a Kbt. 70. § a) pontja van megjelölve, a szabadon tárgyalás szabadságát korlátozza, hogy a nyílt eljárásban előírt feltételek – és itt nemcsak a dokumentáció műszaki tartalmára vonatkozó, a beszerzés tárgyát és mennyiségét érintő feltételekről van szó, hanem az ajánlati felhívás egyéb előírásairól is – nem változtathatók a tárgyalásos eljárásban.
A Döntőbizottság a beszerzett iratokból egyértelműen arra az álláspontra helyezkedett, hogy az ajánlatkérő a szeptember 13-i első tárgyalást megelôzôen a beszerzés tárgyára és mennyiségére vonatkozó műszaki tartalmat megváltoztatta, egyrészt a nyílt eljárás feltételeihez, másrészt a részvételi felhívás és a tárgyalásos eljárásban megküldött ajánlati dokumentáció előírásához viszonyítottan is.
A változást egyértelműen a lefektetett alapelvek behozatalával egyrészt kibővítette a mennyiség vonatkozásában, míg a beruházási ténynél műszaki megoldási tartalom (replika alapú működés) csökkentésével érte el az ajánlatkérő.
A második tárgyalási fordulót megelőzően – 1999. október 12. – a műszaki tartalom vonatkozásában újabb változtatásokra került sor, az alapelvek kibővítésével, pl. az adatfeltöltéssel, a dokumentáció-kezelő rendszer felépítésével stb. kapcsolatban. Ez olyan új elemek megjelölése volt, amely az eredeti beszerzés tárgyát és menynyiségét az ajánlati és részvételi felhíváshoz képest jelentősen megváltoztatta.
Ajánlatkérő azzal a magatartásával, hogy a tárgyalásos gyorsított eljárás két szakaszában a nyílt eljárás ajánlati felhívásához képest és a tárgyalásos eljárásban a részvételi felhívásában előírt feltételeket menetközben megváltoztatta, megsértette a Kbt. 70. § a) pontját, azaz az ajánlatkérő tárgyalásos eljárást alkalmazhat, ha a nyílt vagy a meghívásos eljárás – a 60. § (1) bekezdésének e) és f) pontjában foglaltak kivételével – eredménytelen volt, feltéve, hogy az ajánlati felhívás feltételei időközben nem változtak meg.
Továbbá a Kbt. 26. § (5) bekezdését, azaz a tárgyalásos eljárásban az ajánlatkérő az általa kiválasztottakkal szabadon tárgyal a szerződés feltételeiről. Ennek során a felek nincsenek kötve az e törvény 50. §-ában meghatározott módon a szerződés tartalmára vonatkozó ajánlataikhoz.
A Döntôbizottság megvizsgálva ajánlatkérô eljárást lezáró döntését, azaz a Kbt. 59. § (1) bekezdése szerint az összességében legelőnyösebb ajánlatot fogadta-e el.
Ajánlatkérő eljárást lezáró döntése az alábbi tények miatt jogsértő:
A becsatolt iratokból megállapítható volt, hogy eltérő műszaki tartalmú ajánlatokat értékelt az ajánlatkérő. A felhívás és a dokumentáció feltételei a tárgyalásos eljárásban olyan mértékben megváltoztak a nyílt eljárás feltételeihez viszonyítva, ami az eljárás alkalmazása jogalapját jogsértővé tette.
Ajánlatkérő két önállóan benyújtott ajánlattevő ajánlatát hirdette ki az összességében legelőnyösebb ajánlatnak akkor, amikor csak teljes körű ajánlatokat nyújtottak be e tárgyalásos eljárásban, továbbá konzorciális ajánlattételre nem került sor.
A Döntőbizottság nem tudta elfogadni a közbeszerzési iratok között fellelhető, 1999. október 15-én keletkezett szándéknyilatkozatát a KFKI Rt.-nek, valamint az Idom Rt.-nek, mivel a szándéknyilatkozatok tartalma nem a nyertes ajánlattevők egymással történő konzorciumra lépésére vonatkozott, hanem az általuk a szerződés teljesítésében közreműködő személyekre irányadó, továbbá a szándéknyilatkozat kelte az utolsó végső árajánlatuk ajánlatkérôhöz történô közlését követôen datálódik.
Önmagában az ajánlatkérô eljárást lezáró döntése már azért is jogsértô, mivel a közbeszerzési eljárást lezáró döntést követő szerződés tartalmát a szerződéses árak a nyertes ajánlattevőt ajánlataiban számtani közepe értékében határozta meg. Jogsértő az ajánlatkérő azon magatartása, hogy a szerződés tartalmát és feltételeit a nyertes ajánlattevők – számára legkedvezőbb – ajánlati részeinek összeállításából kívánja megállapítani és összeállítani.
A Döntőbizottság a felsorolt okok és tények miatt az ajánlatok összehasonlításától eltekintett, mivel álláspontja szerint az objektív értékelés alapvető kritériumai hiányoztak a közbeszerzési eljárásban.
A Döntőbizottság a Kbt. 76. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva a Kbt. 88. § (1) bekezdés c), d), g) pontja szerinti jogkövetkezményt alkalmazta, figyelemmel a Kbt. 88. § (5) bekezdésére is.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 1999. december 20.
Dr. Eke Pekács Tibor s. k. Domokos Gábor s. k.
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Dr. Bíró László s. k.
közbeszerzési biztos
