KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (8555)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Ikt.sz.: D.287/11/2001.
Tárgy: a TESZT Kft. jogorvoslati kérelme a Csongrád Megyei Önkormányzat ajánlatkérő közbeszerzési eljárása ellen.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Döntőbizottság a TESZT Kft. (5700 Gyula, Hétvezér u. 8., továbbiakban kérelmező) a Csongrád Megyei Önkormányzat (6741 Szeged, Rákóczi tér 1., képv.: SZÁMIT Szövetkezet 1025 Budapest, Törökvész u. 95–97., a továbbiakban: ajánlatkérő) "műszaki ellenőrzés végzése a Csongrád Megyei Önkormányzat Területi Kórháza, Szentes, új diagnosztikai és sürgősségi tömb címzett támogatásból történő megvalósítása során" tárgyú közbeszerzési eljárása ellen benyújtott jogorvoslati kérelmének helyt ad és megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a 1995. évi XL. törvény (továbbiakban: Kbt.) 2. § (1) bekezdését, és ezért a Döntőbizottság ajánlatkérőt 2 000 000 Ft, azaz kettőmillió forint bírsággal sújtja.
Kötelezi a Döntőbizottság az ajánlatkérőt, hogy a bírságot a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül a Közbeszerzések Tanácsa MNB 10032000-01720361-00000000 számú számlájára fizesse be.
A Döntőbizottság kötelezi ajánlatkérőt, hogy a kérelmező részére a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül 30 000 Ft, azaz harmincezer forint igazgatási szolgáltatási díjat fizessen meg.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát annak kézhezvételétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
INDOKOLÁS
A Döntőbizottság a rendelkezésére bocsátott iratok, a felek nyilatkozatai és a tárgyaláson elhangzottak alapján az alábbi tényállást állapította meg.
Ajánlatkérő az Országgyűlés által elfogadott 2000. évi címzett támogatásokról szóló 2000. évi LXXXVI. törvény alapján a Csongrád Megyei Önkormányzat Területi Kórháza, Szentes új diagnosztikai és sürgősségi tömb építési beruházás keretében történő megvalósítására 1 264 000 000 Ft beruházási összeget állapított meg, amelyből a saját erő 126 400 000 Ft, az igényelt és megítélt támogatás pedig 1 137 600 000 Ft volt. A beruházás vonatkozásában az igényelt támogatás 4 éves ütemezésben került meghatározásra, 2000. évtől 2003. évig terjedően.
Ajánlatkérő a fenti előzmények után közbeszerzési eljárás alkalmazása nélkül szerződést kötött a SZÁMIT Szövetkezettel az építési beruházás lebonyolítói feladataira, majd a jelen eljárás tárgyát képező, az építési beruházáshoz kapcsolódó műszaki ellenőrzési feladatok elvégzésére nyílt közbeszerzési eljárást indított. Az eljárást megindító ajánlati felhívása 2000. december 6. napján került közzétételre a Közbeszerzési Értesítő (K. É.) 49. számában.
A beszerzés tárgya műszaki ellenőrzés végzése volt az ajánlatkérő területi korházának új diagnosztikai és sürgősségi tömb építési beruházása megvalósítása során.
Az ajánlati felhívás ellen kérelmező jogorvoslati eljárást kezdeményezett, mely a Döntőbizottság előtt D/690/2000. szám alatt volt folyamatban. A Döntőbizottság D/690/17/2000. szám alatt meghozott határozatában kérelmező kérelmének részben helyt adva ajánlatkérő közbeszerzési eljárás során hozott valamennyi döntését az ajánlati felhívásig visszamenőleg megsemmisítette.
Ajánlatkérő a Döntőbizottság határozatát követően újra megvizsgálta, hogy a műszaki ellenőrzés mint szolgáltatás beszerzése a Kbt. hatálya alá tartozik-e, és megállapította, hogy nem. Ajánlatkérő e tekintetben a becsült értéket a korábbi eljárásban beérkezett és az eljárás során felbontott ajánlatokban szereplő ajánlati árak alapján állapította meg a Kbt. 4. § (1) bekezdése alapján.
Mivel a műszaki ellenőrzés az építési beruházáshoz szorosan kapcsolódóan több éven át kerül teljesítésre, ajánlatkérő a Kbt. 4. § (5) bekezdése alapján az egy évre számított ellenszolgáltatás összegét meghatározva jutott arra az álláspontra, hogy a műszaki ellenőrzés mint szolgáltatás beszerzése tekintetében nem kell alkalmaznia a Kbt.-t.
A fentiek alapján ajánlatkérő pályáztatás útján a korábbi eljárásban a 3 legalacsonyabb ajánlatot adót felkérte és kiválasztotta azt a céget amellyel a műszaki ellenőrzést el kívánja végeztetni, és az erre vonatkozó szerződést 2001. február 19. napján megkötötte.
Kérelmező 2001. május 7. napján terjesztett elő jogorvoslati kérelmet a Döntőbizottsághoz. Álláspontja szerint azzal, hogy ajánlatkérő a Csongrád Megyei Önkormányzat Területi Kórháza, Szentes új diagnosztikai és sürgősségi tömb építési beruházása műszaki ellenőrzési feladatokat az építési beruházástól elkülönülten kezelte s a beszerzés becsült értékét úgy állapította meg, hogy csak az egy évre számított ellenszolgáltatást vette figyelembe s ezáltal kivonta a beszerzést a Kbt. hatálya alól, jogsértő módon nem folytatott le közbeszerzési eljárást. Álláspontja szerint ajánlatkérő ezen eljárása ellentétes a törvény céljaként megfogalmazott "közpénzek felhasználása" a széles körű nyilvánosság megteremtésével, annak ellenőrizhetőségének biztosításával. Az építési beruházáshoz szorosan kapcsolódó egyes részek – közbeszerzési eljárás megkerülése céljából történő – leválasztásával, megbontásával éppen a törvény céljaként megfogalmazott versenyeztetés válik elkerülhetővé.
Kérte a Döntőbizottságot, hogy állapítsa meg a jogsértés tényét, szabjon ki bírságot ajánlatkérővel szemben, valamint kötelezze az eljárással felmerült költségek viselésére.
Ajánlatkérő észrevételében a megalapozatlan kérelem elutasítását kérte. Álláspontja szerint helyesen járt el annak eldöntésénél, hogy a műszaki ellenőrzés végzésére mint szolgáltatásra le kell-e folytatni közbeszerzési eljárást. A Kbt. pontosan meghatározza azokat a szabályokat, amelyek alapján a Kbt. hatálya alá tartozó szervezetnek el kell döntenie, hogy a megvalósítani szándékozott beszerzésének értéke eléri-e a törvényben meghatározottak szerinti értékhatárt vagy sem, és erre tekintettel kell-e közbeszerzési eljárást lefolytatni.
Előadta, hogy a jelen ügy tárgyát képező műszaki ellenőrzés szolgáltatás, mely több év alatt valósul meg. A Kbt. 4. § (5) bekezdése pedig szabályozza, hogy a több évre kötött szerződés esetén a beszerzés 1 éves értéke alapján kell eldönteni, hogy a beszerzés a Kbt. hatálya alá tartozik-e. Ajánlatkérő a korábbi eljárásban adott legmagasabb árajánlatból és abból kiindulva, hogy az építési beruházás 3 év alatt valósul meg, s ezáltal a műszaki ellenőrzés is, a figyelembe vett ellenszolgáltatás összegét – figyelembe véve a támogatás odaítélésénél meghatározott ütemezést is – 3 évre egyenlően elosztva határozta meg az 1 éves beszerzési értéket. Ezen számítás alapján állapította meg, hogy az 1 éves összeg nem éri el a szolgáltatások esetén meghatározott nettó 9 M Ft-os értékhatárt, s így ajánlatkérő nem köteles a műszaki ellenőrzés végzését közbeszerzési eljárás útján beszerezni.
Ajánlatkérő előadta továbbá, hogy álláspontja szerint a kivitelezés és a műszaki ellenőrzés végzésének értékét nem is lehet egybeszámítani, hiszen egy ajánlattevővel nem lehet szerződést kötni. A hatályos jogszabályok szerint a műszaki ellenőr és a beruházást kivitelező személy, szervezet nem lehet ugyanaz.
A Döntőbizottság megállapította, hogy a kérelmező jogorvoslati kérelme megalapozott az alábbiak szerint.
A Kbt. 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy az 1. § szerinti szervezet árubeszerzése, építési beruházása, illetve a szolgáltatás megrendelése során, ha annak a 4. § (1) bekezdése szerinti értéke a beszerzés megkezdésekor külön meghatározott összeget eléri vagy meghaladja (a továbbiakban: közbeszerzés), köteles e törvény szabályai szerint eljárni.
A Döntőbizottságnak azt kellett megvizsgálni, hogy ajánlatkérő a támogatásból megvalósítandó építési beruházáshoz kapcsolódó műszaki ellenőrzési feladat ellátását közbeszerzési eljárás keretében kellett-e beszereznie, avagy e feladat ellátásának beszerzése nem tartozik a törvény hatálya alá, így arra vonatkozóan közbeszerzési eljárás nélkül köthetett szerződést.
A Döntőbizottság álláspontja szerint ajánlatkérőnek a műszaki ellenőrzésre vonatkozó feladat ellátását közbeszerzési eljárás keretében kellett volna beszereznie, e körben nem mellőzhette a Kbt. rendelkezéseit.
Ajánlatkérő címzett támogatást a teljes körű építési beruházási célra kapta, a Csongrád Megyei Önkormányzat Területi Kórháza, Szentes új diagnosztikai és sürgősségi tömb megvalósítására. Az építési beruházás esetére pedig a Kbt. 74. § (2) bekezdése kötelezően előírja, hogy építési beruházás megvalósítása során köteles ajánlatkérő a munkát megbízott helyszíni képviselője (műszaki ellenőr) útján ellenőrizni.
Az építési beruházás megvalósítása szükségképpen – például jogszabályi rendelkezés folytán – több egymással összefüggő részelemből áll. Ezen egység a szorosan vett építési munkákon kívül magában foglal árubeszerzésnek, illetve szolgáltatásnak is minősülő részelemeket is.
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 38–43. § szakaszai részletesen meghatározzák az építési tevékenység végzésének szabályait. A hivatkozott rendelkezések között szerepel többek között, hogy az építési munka végzéséhez szükséges a tervezési tevékenység végzése, felelős műszaki vezetői tevékenység, valamint a helyszíni képviselő, illetve műszaki ellenőri tevékenység végzése is.
A Döntőbizottság álláspontja szerint a fent részletezett tevékenységek az építési beruházás körébe tartozó olyan részelemek, amelyek természetüknél fogva nem oszthatóak, hiszen önállóan nem, csak szorosan egy meghatározott tevékenységhez kötve értelmezhetőek, így szükségképpen egy egységes egészet alkotnak.
A Kbt. kógens szabályozási jellegéből nem következik az, hogy ajánlatkérő a törvény által nem szabályozott egyes kérdésekben szabadon, tetszése szerint járhat el, ha egyes vonatkozásairól egyébként rendelkezik is.
Jelen esetben a Döntőbizottság álláspontja szerint a Kbt. rendelkezik a támogatásból megvalósuló beszerzésekről egyrészt akkor, amikor kimondja, hogy a törvény hatálya alá a támogatásban részesülő szervezet támogatásból megvalósuló beszerzése tartozik. Ezen szabályokat abban az esetben is figyelembe kell venni, ha ajánlatkérő egyébként is a Kbt. személyi hatálya alá tartozik.
Amennyiben a törvény nem tartalmaz egyértelmű rendelkezést arra nézve, hogy ha a támogatásból megvalósuló beszerzés több különböző tevékenységből álló részelemeket foglal magába, milyen módon kell ajánlatkérőnek eljárnia, úgy a támogatás nyújtására vonatkozó szabályok alapján kell meghatározni, hogy mi tekinthető a támogatásból megvalósított beszerzésnek, s az így meghatározott beszerzés tekintetében az előírt értékhatár elérése, illetve meghaladása esetén a Kbt. szabályai szerinti eljárást kell alkalmazni.
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (továbbiakban Áht.) 13/B. § (1) bekezdés az alábbiak szerint rendelkezik a támogatás felhasználásáról: Az államháztartás alrendszereihez tartozó szervezetek kötelesek az árubeszerzési, építési beruházási, illetve szolgáltatási célra juttatott támogatások felhasználását – ha ennek a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény szerinti feltételei fennállnak – a közbeszerzési törvény alkalmazásához kötni. A támogatásról szóló határozatban vagy szerződésben – ha a kedvezményezett egyéb forrással is rendelkezik – úgy kell meghatározni a támogatásból megvalósítandó beszerzést, hogy annak becsült értéke elérje a támogatás mértékét, és a felhasználásával kapcsolatos határidőket úgy kell megállapítani, hogy az abból történő beszerzés lefolytatásához a Kbt. alapján szükséges időtartam rendelkezésre álljon.
A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény (továbbiakban: Cct.) szabályai alapján kell megállapítani, hogy ajánlatkérő támogatásból megvalósított beszerzésének mit kell tekinteni.
A Cct. 23. § m) pontja a beruházás fogalmát a számviteli törvény beruházás fogalmát hivatkozva határozza meg.
A számviteli törvény vonatkozó 3. § (4) bekezdés 7. pontja értelmében a beruházás fogalma magában foglalja a konkrét létesítés (megépítés) tevékenységhez kapcsolódó egyéb tevékenységeket is, így tehát a műszaki ellenőrzési, lebonyolítói és egyéb tevékenységet is.
A fenti rendelkezéseket értelmezve az építési beruházás komplex megvalósítása céljára kapott céltámogatási összeg magában foglalja a beruházás egyéb részegységeit is, így a műszaki ellenőrzési feladat ellátását is.
Az Áht. fent idézett 13/B. § (1) bekezdésének második mondata pedig a támogatást nyújtónak előírja, hogy konkrétan határozza meg, hogy a beszerzés mely része kerül támogatásból megvalósításra. Ez azt jelenti, hogy a támogatást nyújtó rendelkezése határozza meg, hogy mit kell támogatásból megvalósítandó beszerzésnek tekinteni. Ha a támogatást nyújtó nem határozza meg pontosan a támogatott elemeket, abban az esetben a beruházás során felmerülő valamennyi beszerzést közbeszerzési eljárásban kell lebonyolítani.
Jelen esetben az ajánlatkérő részére nyújtott támogatásról szóló határozat a teljes beruházásra vonatkozóan adta a támogatást, nem határozta meg pontosan a támogatott elemeket.
Miután a támogatott elemek meghatározása tekintetében kizárólag a támogatást nyújtó jogosult, a későbbiek folyamán ajánlatkérőt sem a Kbt., sem más jogszabály nem hatalmazza fel arra, hogy ettől eltérően saját maga döntsön arról, hogy a beruházás mely részeleme tekintetében köteles alkalmazni a Kbt. rendelkezéseit.
Ez azt is jelenti, hogy a beszerzés értékének meghatározásakor is a támogatási határozatban meghatározott összeget kell figyelembe venni akkor, amikor ajánlatkérő a Kbt. 2. § (1) bekezdésének megfelelően dönt arról, hogy beszerzése a beszerzés megkezdésekor eléri, illetve meghaladja-e a közbeszerzési értékhatárt.
Tévedett ajánlatkérő akkor, amikor a támogatásból megvalósuló, beruházáshoz tartozó részelemeket mint a műszaki ellenőrzés, lebonyolítás stb. külön, önálló beszerzésenként kezelte, és az így részelemeire bontott beszerzések vonatkozásában értékelte – már a beszerzés megkezdését követően –, hogy adott támogatott elem a Kbt. hatálya alá tartozik, avagy nem. Ajánlatkérőnek a támogatott beruházás tekintetében alkalmazott eljárás ahhoz vezethet, hogy minden jogszabályi felhatalmazás nélkül az állami támogatásokból megvalósuló beszerzések egyes elemeinél – melyek természetüknél fogva a teljes beruházási értéknél kisebb összeget jelentenek – a közbeszerzési eljárások mellőzésével a verseny teljesen kizárásra kerülhet, s a közpénzek felhasználásának átláthatósága ellenőrizhetőségéhez fűződő érdek a megítélt támogatási összeg egy részénél nem lesz érvényesíthető.
A fentiekre tekintettel a Döntőbizottság a Kbt. 76. §-ában biztosított jogkörében eljárva a Kbt. 88. § (1) bekezdés d) és f) pontja szerinti jogkövetkezményeket alkalmazta.
A költségek viseléséről a Kbt. 88. § (1) bekezdés h) pontja alapján döntött.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 2001. június 18.
Dr. Sárkány Izolda s. k., Kalmárné Diósy Ildikó s. k.,
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Székelyné Bihari Mária s. k.,
közbeszerzési biztos
A határozatot a bíróság előtt keresettel támadták.
