KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (3297)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Ikt.sz.: D. 102/16/2002.
Tárgy: a Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság elnöke által hivatalból kezdeményezett jogorvoslati eljárás a Honvédelmi Minisztérium Beszerzési és Biztonsági Beruházási Hivatal ajánlatkérő közbeszerzési eljárása ellen.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Döntőbizottság a Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság elnöke által (1024 Budapest, Margit krt. 85., a továbbiakban: Döntőbizottság elnöke) a Honvédelmi Minisztérium Beszerzési és Biztonsági Beruházási Hivatal (1101 Budapest, Salgótarjáni út 18., képviseli: dr. Kiss Imre László ügyvéd, 1055 Budapest, Kossuth tér 13-15., a továbbiakban: ajánlatkérő) "a Magyar Honvédség és a Honvédelmi Minisztérium személyi állományának külföldi bérleményes utaztatása" tárgyú közbeszerzési eljárása ellen előterjesztett jogorvoslati kezdeményezésnek helyt ad, és megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 70. § (1) bekezdés d) pontját és a 71/B § (4) bekezdését, ezért megsemmisíti ajánlatkérőnek az eljárást indító és követő döntéseit.
A Döntőbizottság ajánlatkérővel szemben 2 000 000 Ft (azaz kettőmillió forint) bírságot és Bese Ferenc, a Honvédelmi Minisztérium Beszerzési és Biztonsági Beruházási Hivatal vezérigazgatójával szemben 100 000 Ft (azaz egyszázezer forint) bírságot szab ki.
Kötelezi a Döntőbizottság ajánlatkérőt és Bese Ferenc vezérigazgatót, hogy a bírságot a határozat kézbesítésétől számított 15 napon belül fizesse meg a Közbeszerzések Tanácsa MNB 10032000-01720361-00000000 számú számlájára.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát, annak kézbesítésétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
INDOKOLÁS
A Döntőbizottság a közbeszerzési eljárásban keletkezett iratok, a felek írásbeli és szóbeli nyilatkozatai alapján az alábbi tényállást állapította meg:
Ajánlatkérő 2002. február 19-én tájékoztatta a Döntőbizottság elnökét arról, hogy a Honvédelmi Minisztérium Üdültetési, Egészségmegőrző és Rendezvényszervező Kht.-ja (a továbbiakban HM-ÜER Kht.) megbízása alapján a Kbt. 70. § (1) bekezdés d) pontja alapján hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos közbeszerzési eljárást indít a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség személyi állományának - mintegy 700 fő - külföldi üdültetése tárgyában.
Az eljárásfajta választását azzal indokolta, hogy az "Utazás 2002. kiállítás" alatt - 2002. március 7-10-e között - az utazási irodák 2001. évi áron és egyéb kedvezmények nyújtásával értékesítik útjaikat. Ezen kedvező feltételek a kiállítás alatt így csak rövid ideig állnak fenn, így azok igénybevétele más típusú eljárás alkalmazása esetén meghiúsulna.
Tájékoztatójában részletezte közbeszerzési eljárása tervezett menetét az alábbiak szerint:
- 2002. február 19. ajánlati felhívás megküldése
- 2002. február 25. ajánlatok beadása
- 2002. február 26-27. tárgyalások
- 2002. március 5. eredményhirdetés
- 2002. március 8. szerződéskötés
Ajánlatkérő tájékoztatójához mellékelte az ajánlati felhívást, melyben 9 céget: a Chemol Travelt, a NUR-Neckennann Utazás Szolgáltató Kft.-t, az OTP Travel Utazási Irodát, az Eurotourst, a Horvát Utazási Irodát, a West Travelt, a Menthol Utazási Irodát, a Malév Air Tours és a Tensi Tours Utazási Irodát hívta fel ajánlattételre. Ajánlatkérő tájékoztatóját és az ajánlattételre felhívó leveleket ajánlatkérő vezérigazgatója, Bese Ferenc írta alá.
Ajánlatkérő lehetővé tette részajánlat tételét az általa üdültetési célként meghatározott 11 régió vonatkozásában. Felhívásában ajánlatkérő beszerzési igényét régiónként eltérően specializálta az alábbi szempontokkal: az üdülés helye, a turnusok száma, a résztvevők létszáma, az ott-tartózkodás időtartama, az utazás módja, az elhelyezés követelményei, az ellátás módja, az utazás időpontja és egyéb követelmények (idegenvezető, kedvezmények). Felhívásában rendelkezett továbbá az alkalmasság igazolására kért adatokról, tényekről, az alkalmasság elbírálásának szempontjairól, az alkalmatlanná minősítés szempontjairól, továbbá meghatározta, hogy az ajánlatokat az összességében legelőnyösebb ajánlat elve alapján bírálja el. Ennek keretében állapította meg a részszempontokat, súlyszámokat, az értékelési ponthatárokat és az elbírálás módszerét. Ajánlatkérő írásbeli ajánlattételt kért.
A Döntőbizottság elnöke 2002. február 26-án kezdeményezett jogorvoslati eljárást ajánlatkérő közbeszerzési eljárása ellen. A kezdeményező irat indokolása szerint az ajánlatkérő által megjelölt eljárásfajta feltételeinek fennállása a rendelkezésre bocsátott iratokból egyértelműen nem állapítható meg, és erre tekintettel indítványozta az eljárás jogalapjának és az ajánlati felhívás jogszerűségének a vizsgálatát.
A Döntőbizottság a jogorvoslati eljárás megindítását követően 2002. február 28-án a D.102/3/2002. sz. határozatában ideiglenes intézkedésként az ajánlatkérő közbeszerzési eljárását felfüggesztette, illetve az eljárást lezáró szerződés megkötését megtiltotta.
Ajánlatkérő írásbeli és tárgyaláson tett szóbeli észrevételében kérte a jogorvoslati eljárás megszüntetését arra tekintettel, hogy közbeszerzési eljárását jogszerűen folytatta le.
Álláspontja szerint a Kbt. 70. § (1) bekezdés d) pontjában meghatározott feltételek fennállása a beszerzése vonatkozásában megállapítható. A beszerzés feltételei nyilvánosan közzétételre kerültek, bárki által igénybe vehetők voltak, és csak rövid ideig álltak fenn. Ajánlatkérő a "nyilvánosság"-ot és a "bárki" általi hozzáférhetőséget azzal indokolta, hogy az utazási kiállítás már 25. alkalommal került megrendezésre, így köztudottnak tekinthető, hogy minden év tavaszán, márciusban pár napon keresztül az utazási irodák kedvező feltételek mellett kínálják útjaikat. Ezenkívül még mind az írott, mind az elektronikus médiákban megtörtént a 2002. évi kiállítás hirdetése is. E körben utalt - többek között - a HUNGEXPO Rt. 2002. évi kiállítási programfüzetére, amelyben feltüntetésre került ez a kiállítás is, továbbá csatolta a 2002. február 1-jén lezárt, a nemzetközi idegenforgalmi kiállítás címet viselő katalógust is. Hivatkozott az egyes utazási irodák által az írott sajtóban közzétett számos hirdetésre, továbbá az utazási irodák prospektusaiban megjelenő konkrét ajánlatokra is. Kiemelte, hogy az internet is elfogadható a nyilvánosság követelménye teljesítésének. Az interneten egyrészt a kiállítással kapcsolatban kaptak tájékoztatást, másrészt az egyes kiállítók feltüntették, hogy a kiállítás időtartama alatt milyen mértékben nyújtanak kedvezményeket a meghirdetett útjaikból, illetve egyes konkrét utazási ajánlatok is feltüntetésre kerültek. Ezen körülményekre tekintettel pedig álláspontja szerint nem indokolt, hogy konkrétan az utazási kiállítás helyszínén győződjenek meg az érdeklődők a kiállítók kedvezményes ajánlatairól.
Előadta, hogy a HM-ÜER Kht. pedig már az év elején mind az utazási irodák katalógusaiból, mind az egyes utazási irodáknál tájékozódott a 2002. évi konkrét ajánlatokról.
Ajánlatkérő értelmezése szerint ezen eljárásfajta esetében elegendő, ha ajánlatkérő legalább három, kedvezményeket nyújtó utazási irodát hív fel ajánlattételre, azonban épp a minél nagyobb kedvezmények elérése érdekében a 9 legismertebb és legjobb referenciával rendelkező utazási irodát hívta fel ajánlattételre.
Ajánlatkérő előadta, hogy a Kbt. 71/B § (4) bekezdésében meghatározott szigorú feltételek mellett nem lett volna lefolytatható 3 nap alatt a közbeszerzési eljárása. Emiatt határozta meg akként az eljárás menetét, hogy a szerződéskötésen kívül minden más közbeszerzési eljárási esemény a kiállítás előtt megtörténjen. Az eljárását ennek megfelelően folytatta le. A kiállítás előtt az ajánlatok benyújtása megtörtént, a tárgyalásokat az ajánlattevőkkel lefolytatta, és meghozta az eljárást lezáró döntését. Eljárása gazdaságossága alátámasztásaként hivatkozott arra is, hogy az egyes ajánlattevők a kiállítás időtartama alatti kedvezményeket meghaladó mértékben tettek engedményt részére.
Ajánlatkérő azt a tájékoztatást adta, hogy a Honvédelmi Minisztériumban és annak intézményeinél az 53/2001. (HK 14) HM utasítás szabályozza a beszerzések eljárási rendjét. A becsatolt utasítás 16. § (5) bekezdése szerint: "A hivatal a megbízás kezdetétől annak befejezéséig a hatályos jogszabályok és központi rendelkezések keretein belül a megbízó igényeinek figyelembevételével, a teljes jogi felelősség mellett hozza meg döntéseit a beszerzés végrehajtásának minden mozzanatában."
Ajánlatkérő előadta, hogy a közbeszerzési eljárását - ha kisebb eltérésekkel is -, de eszerint folytatta le. A HM-ÜER Kht.-nál jelentkezett a beszerzési igény, és a kht. mint megbízó fordult az ajánlatkérőhöz beszerzési igényével. A konkrét esetben a beszerzést nem az utasítás szerinti döntési jogkörrel rendelkező szervezeti egység engedélyezte, hanem közvetlenül a honvédelmi miniszter. A beszerzés engedélyezése azonban a konkrét esetben csak a pénzügyi fedezetre terjedt ki. Ezt követően az ajánlatkérő és a megbízó által közösen létrehozott szakértői bizottság készített javaslatot az eljárásfajta jogalapjára és az ajánlati felhívásra. Az elkészített javaslatot ajánlatkérő egyszemélyi felelős vezetője Bese Ferenc vezérigazgató fogadta el mind az eljárásfajta jogalapjára, mind a felhívás megszövegezésére, és eszerint történt meg a közbeszerzési eljárás megindítása.
Egyéb érdekeltként a MALÉV Air Tours képviselője az ajánlatkérő által hivatkozott szempontokon kívül utalt arra is, hogy az utazási irodák több ezer példányban készítik el a konkrét ajánlatokat tartalmazó programfüzeteiket, és ez egyben tartalmazza az általános utazási szerződési feltételeiket is. Ezek sokszorosítása és hirdetése által pedig szintén biztosított a nyilvánosság és a bárki általi hozzáférhetőség feltétele.
A Döntőbizottság jelen jogorvoslati ügyben - figyelemmel a jogorvoslati eljárást kezdeményező iratban foglaltakra - kizárólag azt vizsgálta, hogy a Kbt. 70. § (l) bekezdés d) pontjában foglalt feltételek fennállnak-e, továbbá ajánlatkérő ajánlati felhívása jogszerű volt-e.
A Döntőbizottság az alábbi indokokra tekintettel megállapította, hogy a Kbt. 70. § (1) bekezdés d) pontjában foglalt feltételek nem állnak fenn.
A Kbt. 26. § (1) bekezdése alapján a közbeszerzési eljárás nyílt, meghívásos, illetőleg tárgyalásos eljárás lehet. Meghívásos vagy tárgyalásos eljárásra csak akkor kerülhet sor, ha azt e törvény megengedi.
A tárgyalásos eljárás vonatkozásában ezen megengedő szabályokat a Kbt. 70. §-a tartalmazza.
A Kbt. 70. § (1) bekezdés d) pontja értelmében az ajánlatkérő tárgyalásos eljárást alkalmazhat árubeszerzés, építési beruházás, illetve szolgáltatás megrendelése esetén, ha a beszerzés nyilvánosan közzétett és bárki által igénybe vehető kedvező feltételei csak rövid ideig állnak fenn, és a kedvező feltételek igénybevétele más típusú eljárás alkalmazása esetén meghiúsulna.
A Döntőbizottság nem fogadta el ajánlatkérő azon hivatkozásait, amelyekben a kiállítás előtti széles körű tájékoztatással kívánta alátámasztani a választott eljárásfajta jogalapját, a nyilvánosságot és a bárki általi hozzáférhetőséget. Általános gyakorlat az, hogy a vásárokat, az akciókat megelőzően mind az írott, mind az elektronikus sajtóban, illetve az interneten tájékoztatások jelennek meg a vásárokról, az akciókról, az azokon részt vevőkről és az esetleges kedvezményekről. Önmagában azonban ezek az előzetes tájékoztatások nem alapozzák meg a fenti jogszabályhelyben meghatározott feltételek fennállását.
Kiemeli a Döntőbizottság, hogy ezen szakasz egyik lényeges eleme az, hogy az ajánlatkérők beszerzési igénye elégíthető ki a vásárokon meghirdetett kedvező ajánlatokból.
Jelen esetben ajánlatkérő a beszerzési igényét saját maga meghatározta az ajánlati felhívásában. A meghatározás teljesen részletes és specifikus volt, kiterjedt az alábbi jellemzőkre: az üdülés helye, a turnusok száma, a résztvevők létszáma, az ott-tartózkodás időtartama, az utazás módja, az elhelyezés követelményei, az ellátás módja, az utazás időpontja és az egyéb követelmények pl. idegenvezető, kedvezmények.
A Döntőbizottság megállapította, hogy ajánlatkérő által ekként specializált beszerzési igényre vonatkozóan sem a vásárt megelőzően, sem azt követően nem kínáltak értékesítésre szolgáltatásokat az egyes utazási irodák.
Ezzel kapcsolatban kíván rámutatni a Döntőbizottság a "bárki" általi törvényi feltétel jelentőségére, meghatározásának az indokára. Ez önmagában nem információkielégítési lehetőséget jelent, hanem annak biztosítását, hogy a kedvezményes szolgáltatást bárki megvásárolhatja. Jelen esetben az ajánlatkérő részletesen specializált beszerzési igényét kielégítő szolgáltatás a meghirdetett vásár időtartama alatt nem volt megvásárolható "bárki" által.
A Kbt. 70. § (1) bekezdés d) pontja ezen eljárásfajta vonatkozásában tartalmazza a "csak rövid ideig állnak fenn" feltételt is. Ezen feltétel támasztásának indoka pedig egyértelműen az a Döntőbizottság álláspontja szerint, hogy csak ezen időtartam alatt végezhető a beszerzés. Ezt az értelmezést támasztja alá a Kbt. 71/B § (4) bekezdése, amely az alábbiakat mondja ki:
"A 70. § (1) bekezdésének d) pontja szerinti, hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárásban az ajánlatkérő a kedvező feltételekről való tudomásszerzést követően haladéktalanul ajánlati felhívást küld telefaxon a kedvező feltételeket felajánlónak, és még legalább két ismert ajánlattevőnek. A felhívottakkal a kedvező feltételek fennállásának időtartamán belül kell tárgyalni, és a nyertessel írásban szerződést kötni. A kedvező feltételt felajánló dokumentumot is a 61. § (5) bekezdése szerint kell megőrizni."
A Döntőbizottság álláspontja szerint a Kbt. 70. § (1) bekezdés d) pontjának és a 71/B § (4) bekezdésének az összevetése alapján csak azt a következtetést lehet levonni, hogy a Kbt. kógens szabályai kizárólag a fennálló rövid időtartam alatt teszik lehetővé a közbeszerzési eljárás lefolytatását. Önmagában az, hogy előzetesen tájékoztatók jelennek meg, nem nyújt felhatalmazást az egyes ajánlatkérők részére, hogy közbeszerzési eljárásukat a kedvező feltételek fenn nem állása alatt már megindítsák, bekérjék az ajánlatokat, és a tárgyalásokat is lefolytassák. Erre tekintettel állapította meg a Döntőbizottság, hogy ajánlatkérő megsértette a Kbt. 71/B. § (4) bekezdését is.
A Döntőbizottság megítélése szerint az ilyen előzetes tájékoztatások csak a közbeszerzési eljárás lefolytatására való felkészülést teszik lehetővé. Felhívja a Döntőbizottság arra is ajánlatkérő figyelmét, hogy a Kbt. fent idézett 71/B. § (4) bekezdése egyértelműen rendelkezik a meghívásra kerülő ajánlattevők vonatkozásában, így az e körben kifejtett és fentiekben ismertetett álláspontja ajánlatkérőnek téves.
A Döntőbizottság a fentiekben a Kbt. 70. § (1) bekezdés d) pontjában támasztott együttesen kötelező feltételek meglétének hiányát állapította meg.
A Döntőbizottság rámutat arra, hogy a Kbt. 70. § (1) bekezdés d) pontjának a lényege az, hogy ajánlattevő felajánl ajánlatkérők és a beszerzők számára kedvező feltételek melletti beszerzési lehetőséget, és az ily módon konkrétan meghirdetett árukat, szolgáltatásokat vehetik igénybe. Az eljárás tárgyát képező közbeszerzésben viszont ajánlatkérő a különböző kedvezményeket felajánló katalógusok, hirdetések alapján saját maga állította össze a konkrét beszerzési igényét, és erre kért ajánlatokat.
A Döntőbizottság a fenti indokokra tekintettel megállapította, hogy az ajánlatkérő által választott eljárásfajta feltételei nem állnak fenn. A Döntőbizottság a jogalap fennállásának hiánya miatt az ajánlati felhívás jogszerűségét már nem vizsgálta.
Felhívja ugyanakkor a Döntőbizottság az ajánlatkérő figyelmét, hogy felhívása 2. c) pontja értelmében vállalkozási szerződés megkötése érdekében indította eljárását, ugyanakkor a beszerzésre specializált szerződésfajta vonatkozik. A felhívás 8. c) pontjában az összességében legelőnyösebb ajánlat elbírálási szempont alkalmazása esetén pedig a Kbt. 34. § (3) bekezdés d) pontja értelmében a módszernek minden részszempont esetében azonosnak kell lenni.
A Döntőbizottság a Kbt. 76. §-ában meghatározott hatáskörében eljárva - a Döntőbizottság elnöke által jogorvoslati kezdeményezésben megtett indítványban foglaltaknak megfelelően - a fenti indokokra tekintettel megállapította a Kbt. 88. § (1) bekezdés d) pontja alapján, hogy ajánlatkérő megsértette a Kbt. 70. § (1) bekezdés d) pontját és a 71/B § (4) bekezdését. Emiatt a Döntőbizottság a Kbt. 88. § (1) bekezdés c) pontja alapján megsemmisítette ajánlatkérőnek a közbeszerzési eljárását indító és az azt követő döntéseit.
A Döntőbizottság a Kbt. 88. § (1) bekezdés f) pontja alapján döntött a bírság kiszabásáról. A Kbt. 88. § (4) és (5) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik a bírság kiszabása során irányadó szempontokról:
"(4) A bírság mértéke a közbeszerzés értékének legfeljebb harminc százaléka, de legalább a jogsértő cselekmény elkövetésének időpontjában hatályos éves költségvetési törvényben meghatározott összeg.
(5) A bírság összegét az eset összes körülményére - így különösen a jogsérelem súlyára, a közbeszerzés tárgyára és értékére, az eljárást segítő együttműködő magatartására, az e törvénybe ütköző magatartás ismételt tanúsítására - tekintettel kell megállapítani. Ha a jogsérelem a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével valósul meg, a kiszabandó bírság legalább a bírság minimális összegének kétszerese."
A hatályos költségvetési törvény értelmében 2002. december 31-ig a kiszabható bírság legalacsonyabb értéke 1 000 000 Ft, természetes személyek tekintetében pedig 100 000 Ft.
A Döntőbizottság a bírság összegének meghatározása során a jogsértés súlyára tekintettel a minimális bírság összegénél magasabb bírság kiszabását ítélte indokoltnak. Az ideiglenes intézkedése alapján a jogsértés reparálható, a beszerzés értéke pedig 40-50 millió Ft, mindezen körülményekre is tekintettel a Döntőbizottság 2 000 000 Ft forintban határozta meg a bírság összegét.
A Döntőbizottság a Kbt. 88. § (1) bekezdés f) pontja alapján köteles bírságot kiszabni a jogsértésért felelős személlyel szemben.
A Döntőbizottság részére becsatolt okiratok és ajánlatkérő nyilatkozata alapján egyértelműen megállapítható volt, hogy a konkrét esetben - eltérve a becsatolt utasítástól - a közbeszerzési eljárásfajtájára vonatkozó döntést ajánlatkérő egyszemélyi felelős vezetője, Bese Ferenc vezérigazgató hozta meg, így a jogsértésért az ő felelőssége állapítható meg.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89-90. §-a biztosítja.
Budapest, 2002. március 27.
Dr. Nagy Gizella s. k., Hámori András s. k.,
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Dr. Engler Magdolna s. k.,
közbeszerzési biztos
A határozatot a bíróság előtt keresettel támadták.
