KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (3359)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Ikt.sz.: D.105/10/2002.
Tárgy: a Pensió 17 Kft. és az Elamen Rt. jogorvoslati kérelme Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata közbeszerzési eljárása ellen.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A dr. Vígh Károly ügyvéd (1052 Budapest, Városház u. 16.) által képviselt Pensió 17 Kft. (1103 Budapest, Kőér u. 5., továbbiakban: kérelmező I.) jogorvoslati kérelmét - melyet Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata (4024 Debrecen, Piac u. 20., továbbiakban: ajánlatkérő) "a gyermekélelmezési konyha, valamint az oktatási intézmények főzőkonyháinak üzemeltetésével a közétkeztetési tevékenység ellátása" tárgyú közbeszerzési eljárása ellen indított - a Döntőbizottság elutasítja.
A jogorvoslati eljárásban felmerült költségeiket a felek maguk viselik.
A dr. Kollár Edit ügyvéd (1052 Budapest, Városház u. 16.) által képviselt Elamen Kereskedelmi és Vendéglátó Rt. (1095 Budapest, Soroksári út 98., továbbiakban: kérelmező II.) jogorvoslati kérelmének - melyet ajánlatkérő fent jelölt közbeszerzési eljárása ellen indított - a Döntőbizottság részben helyt ad.
Megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (továbbiakban: Kbt.) 62. § (1) bekezdésére figyelemmel a 26. § (2) bekezdését. A jogsértés miatt a Döntőbizottság 2 000 000 Ft, azaz kettőmillió forint bírságot szab ki ajánlatkérő terhére. Ajánlatkérő a bírság összegét a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül köteles megfizetni a Közbeszerzések Tanácsa MNB 10032000-01720361-00000000 számú számlájára.
Kötelezi továbbá ajánlatkérőt, hogy a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül térítse meg kérelmező II. részére a 30 000 Ft, azaz harmincezer forint igazgatási szolgáltatási díjat.
Ezt meghaladó részében a jogorvoslati kérelmet elutasítja.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát, annak kézhezvételétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
INDOKOLÁS
Ajánlatkérő ajánlati felhívást tett közzé a Közbeszerzési Értesítő 2001. november 28-án megjelent számában a rendelkező részben megjelölt szolgáltatás 10 év időtartamig történő ellátására vállalkozási szerződés megkötése céljából.
A beszerzés tárgyára nézve a felhívásban a következő meghatározásokat adta:
A tevékenységet a 3. a) pont szerint a "Gyermekélelmezési konyha tekintetében kiszállítással", az "Oktatási intézmények főzőkonyhái tekintetében az ajánlati dokumentáció szerint helyszínen történő biztosítással és kiszállítással" kell ellátni.
A 3. d) pont alapján a részajánlatot lehetett tenni "a 3. a) pontban meghatározott feladatok ellátását szolgáló
- gyermekélelmezési konyha,
- oktatási Intézmények konyhái esetében".
A 16. pontban ajánlatkérő előírta: "A beszerzés tárgyát képező szolgáltatást az ajánlattevő az ajánlatkérő fenntartásában lévő oktatási intézmények konyháinak (főző, melegítő) és a gyermekélelmezési konyha bérbevételével, üzemeltetésével, a dokumentációban rögzítettek alapján vállalt beruházás megvalósításával köteles teljesíteni."
Az ajánlati dokumentáció 9. sz. mellékletében ismertette a gyermekélelmezési konyha, a 10. sz. mellékletben pedig az oktatási intézmények főzőkonyháinak korszerűsítéséről készült tanulmányt. A tanulmányok egységenként ismertették az objektumok műszaki állapotát és felszereltségét, továbbá a javasolt átalakításokat, módosításokat.
Az ajánlatok elbírálására az összességében legelőnyösebb ajánlat elbírálási szempontot választotta, melyet 1-10-ig terjedő pontszámozással, a következő bírálati részszempontok és súlyszámaik alapján kívánt kiválasztani:
részszempontok súlyszámok
- ajánlati ár 30
- beruházáshoz vállalt összeg 25
- bérleti díj 15
- mintaétlapok dietetikai szakvéleményezése, beleértve az étrendeknek a vonatkozó jogszabályi ajánlás alapján való értékelését 20
- a munkavállalók minél nagyobb számban való átvétele 10
A dokumentáció XI. pontjában előírta, hogy az ajánlattevőknek "részletesen ismertetniük kell a szolgáltatás színvonalával kapcsolatos elképzeléseiket, valamint a bemutatott mintaétlapok dietetikai szakvéleményezését a 80/1999. (XII. 28.) GM-EüM-FVM együttes rendelet alapján."
A dokumentáció VI. pontjában lévő formai előírás szerint az "egyes ajánlati részeket a tartalomjegyzék szerinti címet viselő lappal el kell választani."
Az ajánlattételi határidőre, 2002. január 8-ra a kérelmezők, a Herdlicska Egyéni Cég, a Suli-Host Kft. és a Sodexho Mo. Kft. nyújtottak be ajánlatot. Mindegyik ajánlat teljes körű volt.
Ajánlatkérő a kérelmező I.-et február 22-én kelt levelével értesítette, hogy ajánlatát érvénytelenség miatt kizárta.
A február 28-án tartott eredményhirdetésen ajánlatkérő a Sodexho Mo. Kft. ajánlatát hirdette ki nyertesnek, második legelőnyösebbnek pedig a kérelmező II. ajánlatát.
Kérelmező I. február 28-án jogorvoslati kérelmet terjesztett elő a Döntőbizottsághoz. Sérelmezte ajánlata érvénytelenné nyilvánítását, álláspontja szerint az ajánlatkérő által hivatkozott érvénytelenségi okok egy része nem helytálló, más része más ajánlattevőkkel egyezően részére is biztosított hiánypótlással orvosolható lett volna. Kérte a jogsértés megállapítását, ajánlatkérő eljárást lezáró döntésének megsemmisítését, ideiglenes intézkedésként a szerződéskötés megtiltását.
A Döntőbizottság a 105/3/2002. számú határozatával a szerződéskötést megtiltotta.
Kérelmező II. március 4-én terjesztette elő kérelmét. Kérte annak megállapítását, hogy ajánlatkérő érvénytelen ajánlatot hirdetett ki nyertesnek, valamint ajánlatkérő értékelése az első és negyedik részszempontból nem volt reális.
A nyertes ajánlat érvénytelenségét azzal indokolta, hogy a nyertes az ajánlata szerint a kis kapacitású óvodai konyhákat nem kívánja üzemeltetni, és vélelmezhetően nem vállalta sem az óvodai főző-, tálaló-, sem az iskolai főzőkonyhák üzemeltetését. Álláspontja szerint ilyen tartalmú részajánlat tételére a kiírás nem adott lehetőséget.
Az értékelést az első részszempontból azért vitatta, mert "a Sodexho Kft. az őt megelőző Suli-Host Kft.-nél 47,7 millió Ft-tal magasabb árajánlatára ugyanúgy 5 pontot kapott, mint a Suli-Host Kft., és a Herdlicska Cég a Sodexho Kft.-nél nem egészen 2 millió Ft-tal magasabb ajánlatára 2,5 pontot."
Ezen pontszám kiosztásból álláspontja szerint arra lehet következtetni, hogy a pontok arányosan tükrözik az ajánlati árak között fennálló különbségeket.
A negyedik részszempont értékelésére nézve előadta, hogy az ajánlata részét képező étlapokat a Semmelweis Ignác Orvostudományi Egyetem Dietetikai Tanszéke lektorálta, ennélfogva az nem lehet 4,5 ponttal kisebb pontszámot érő, mint a nyertes ajánlata, ezért a pontozás csakis elfogult lehetett a Sodexho irányában.
Kifogásolta továbbá, hogy ajánlatkérő az összegzés az eljárásról dokumentumban ránézve jogszerűtlen kikötést közölt, miszerint ajánlatkérő "a nyertes ajánlattevő visszalépése esetén a második legkedvezőbb ajánlatot tevő Elamen Rt.-vel köt szerződést abban az esetben, ha az Önkormányzat által elfogadhatatlan beruházási ütemezésre vonatkozó tárgyalások 30 napon belül eredménnyel zárulnak. Amennyiben a tárgyalás fenti határidőre nem zárul az önkormányzat számára elfogadható eredménnyel, úgy a Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzat fenntartja magának azt a jogot, hogy a harmadik legjobb ajánlattevővel köt szolgáltatási szerződést."
Ajánlatkérő kérte a jogorvoslati kérelem elutasítását.
A kérelmező I. kérelmére vonatkozóan közölte, hogy fenntartja a február 22-i levelében közölt érvénytelenségi indokokat, tételesen felsorolta azon intézményeket, melyek átvételére kérelmező I. nem tett ajánlatot, valamint azokat is, melyeket az ajánlat szerint át kívánt venni annak ellenére, hogy azok nem képezték a kiírás részét. Közölte továbbá, hogy a hiányok hiánypótlással való megszüntetésére nem volt lehetőség, mert azt nem biztosította egyik ajánlattevő részére sem, a kérelmező I. által hiánypótlással kapcsolatosnak vélt levelek a Kbt. 38. §-a szerinti tájékoztatás kérésekre adott válaszok, illetve az. 57. § (1) bekezdése szerinti felvilágosításkérések voltak.
A kérelmező II. kérelmének a nyertes ajánlat érvénytelenségére vonatkozó részére előadta, hogy a nyertes ajánlatában üzemeltetésre történő átvételre vállalta mindazon objektumokat, melyekre a kiírás vonatkozott. Miután a kiírás nem tartalmazott olyan kikötést, hogy az átvételre kerülő konyhákat jelenlegi jellegük (főző, melegítő, tálaló) szerint kell üzemeltetni, nem tekinthető érvénytelenségi oknak a nyertes észszerű, a beruházási költségeket jelentősen csökkentő ajánlati konstrukciója.
Az ajánlati ár pontozására nézve közölte, hogy az ún. arányosítási számítási módszerrel számolva a nyertes összesített pontszáma 123 ponttal magasabb pontszám járna, mint az általa alkalmazott pontozással.
A mintaétlapok dietetikai szakvéleményezése részszempontból a kérelmező II. hátrányára fennálló 4,5 pont különbséget a szakvéleményben a mintaétlapokra vonatkozóan tett nem éppen pozitívan értékelhető megállapítások indokolták.
Az összegzéssel kapcsolatos kifogás helytállóságát a jogorvoslati eljárásban tartott tárgyaláson elismerte, de közölte, hogy ezeknek nincs jelentőségük, mert szerződéskötésben nem realizálódtak.
A Döntőbizottság a felek írásbeli és a tárgyaláson szóban előadott nyilatkozatai, észrevételei, valamint a közbeszerzési eljárásban keletkezett dokumentumok tartalma alapján megállapította, hogy a kérelmező I. jogorvoslati kérelme megalapozatlan, a kérelmező II. jogorvoslati kérelme részben megalapozott.
A Kbt. 43. § (1) bekezdése előírja, hogy ajánlattevőnek az ajánlati felhívásban, illetve a dokumentációban meghatározott tartalmi és formai követelményeknek megfelelően kell ajánlatát elkészítenie. Az 52. § (2) bekezdés d) pontja alapján érvénytelen az ezen feltételeknek nem megfelelő ajánlat, mely ajánlatot az (1) bekezdés alapján érvénytelennek kell nyilvánítani.
Kérelmező I. ajánlata érvénytelenségét ajánlatkérő a következőkkel indokolta:
1. A tálalókonyhák átvételét nem vállalta.
2. Olyan intézmények főzőkonyhájának és létszámának átvételi szándéka is szerepel az ajánlatában, melyekre a kiírás nem vonatkozott.
3. A mintaétlapok dietetikai szakvéleményezését nem csatolta ajánlatához.
4. Az egyes ajánlati részeket a tartalomjegyzék szerinti címet viselő lappal nem választotta el.
A Döntőbizottság megvizsgálta ezen érvénytelenségi indokokat és megállapította, hogy azok valóban fennállnak.
ad.1. Kérelmező I. ajánlatának az üzemeltetésre átveendő főzőkonyhák listáját tartalmazó 272. oldalán nem szerepelnek a következő, főzőkonyhával rendelkező intézmények:
- Brassai Sámuel Műszaki Középiskola
- Dózsa György Általános Iskola
- Fazekas Mihály Általános Iskola
- Gönczy Pál Általános Iskola
- Görgey utcai óvoda
- Hatvani István Általános Iskola
- Hunyadi János Általános Iskola
- Napköziotthonos Óvoda (Karácsony Gy. u.)
- Napsugár Óvoda
- Szabadságtelepi Óvoda
- Szoboszlai Úti Általános Iskola
- Tóth Árpád Gimnázium
- Vegyipari Szakközépiskola Hatvani István Kollégium
Kérelmező I. a felsorolt konyhák átvétele hiányára vonatkozó ajánlatkérői döntéssel szemben arra hivatkozott, hogy az ajánlata szerinti közétkeztetési konstrukció alkalmas azon intézmények ellátására is, amelyek ellátását ajánlatkérő a felsorolt konyhák átvétele útján kívánta megoldani.
A Döntőbizottság nem fogadta el kérelmező I. érvelését.
A beszerzés tárgyának meghatározásából, az üzemeltetés, bérbevétel jogi fogalmából következően az ajánlatkérő közbeszerzési szándéka nemcsak az étkeztetésre irányult, hanem a közétkeztetést biztosító létesítményekről való további gondoskodásra (karbantartás, javítás, fogyóeszközök pótlása stb.), sőt azok korszerűsítésére irányuló beruházásokhoz szükséges pénzügyi fedezet részbeni biztosítására is. A kiírásban meghatározott beszerzés tehát csak valamennyi, a dokumentációban megjelölt konyha bérbevétele és üzemeltetése útján tud megvalósulni. A hiányos ajánlat nem felel meg a dokumentációban rögzített követelményeknek, így az ajánlatkérő által hivatkozott érvénytelenségi ok helytálló.
ad.2. A kérelmező I. ajánlata kitért az Egyesített Bölcsődei Intézmény, Idősek Háza, Egészségügyi Gyermekotthon, Terápiás Ház konyháinak átvételére is. Ezen létesítmények nem szerepeltek az ajánlati dokumentációban, tehát nem voltak részei a közbeszerzésnek (ezek nem oktatási, hanem szociális intézmények).
A Kbt. 43. § (1) bekezdésének értelmezése szerint az ajánlatnak úgy pozitív, mint negatív értelemben meg kell felelnie a dokumentációban meghatározott követelményeknek. Ajánlatkérőnek a dokumentáció szerint az itt felsorolt négy intézményt nem állt szándékában üzemeltetésbe adni. Ezért az ajánlat a "többletvállalás" miatt sem felel meg a kiírásnak, az érvénytelenségi indok helytálló.
ad.3. A jogorvoslati eljárásban tartott tárgyaláson kérelmező I. elismerte, hogy ajánlata nem tartalmazta a mintaétlapok dietetikai szakvéleményét, e tényt a Döntőbizottság is észlelte. Az érvénytelenségi ok tehát helytálló.
ad.4. Kérelmező I. elismerte azt is, hogy ajánlatában az egyes ajánlati részeket nem választotta el a tartalomjegyzék szerinti címet viselő lap. Az ajánlat így a dokumentációban előírt egyik formai követelménynek nem felel meg, tehát az ajánlatkérő közölt érvénytelenségi ok helytálló.
Kérelmező I. jogorvoslati kérelmében kifogásolta, hogy ajánlatkérő más ajánlattevők (Elamen Rt., Herdlicska Cég, Sodexho Kft.) részére biztosított hiánypótlási lehetőséget, részére viszont nem, holott ezúton orvosolhatók lettek volna az érvénytelenségi okok.
A jogorvoslati eljárásban tartott tárgyaláson az ajánlatkérő észrevételében foglaltakra tekintettel ezen kifogásától elállt.
A Döntőbizottság megvizsgálta ajánlatkérő által hivatkozott levelezéseket és megállapította, hogy a levelek nem tartoztak a Kbt. 43. § (4) bekezdése szerinti hiánypótlás körébe. Megjegyzi a Döntőbizottság, hogy a kérelmező I. ajánlatának hiányai a hiánypótlás jogintézménye körében nem is lettek volna pótolhatók, mert ennek keretében csak a pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmasság igazolása céljára szolgáló igazolások, nyilatkozatok pótolhatók.
Kérelmező II. kérte a nyertes ajánlat érvénytelensége megállapítását. Álláspontja szerint azáltal, hogy a nyertes a kis kapacitású óvodai konyhákat nem kívánja főzőkonyhaként üzemeltetni, érvénytelen ajánlatot tett.
A Döntőbizottság nem adott helyt a kérelemnek.
A Kbt. 43. § (1) bekezdés fent hivatkozott rendelkezései szerint az ajánlattevőt a felhívásban és a dokumentációban meghatározott követelmények kötik ajánlata tartalmát illetően. A kiírás sehol nem tartalmaz olyan értelmű megkötést, hogy az ajánlattevőnek meg kell tartani a konyha jelenlegi techológiai jellegét (főző-, melegítőkonyha). A nyertes ezen megkötés hiányában jogosan élhetett a konyhák jellegének módosításával. A lényeg az, hogy valamennyi, a dokumentációban szereplő konyha üzemeltetését vállalta, s ezáltal eleget tett a kiírásban meghatározott ajánlatkérői elvárásnak.
A Döntőbizottság megjegyzi, hogy a nyertes ajánlata szerinti átvételi konstrukció nem azonos a kérelmező I. által ajánlottal. A kettő közötti lényeges eltérés abban áll, hogy a nyertes - bár módosított technológiával történő üzemeltetésre, de a dokumentációban megjelölt valamennyi konyhát átveszi, kérelmező I. viszont nem veszi át az összes konyhát, és úgy kívánja a közétkeztetést biztosítani az ellátandó intézményekben. A nyertes vonatkozásában így megvalósul az ellátás + üzemeltetés is, a kérelmező I. vonatkozásában viszont csak az ellátás.
Kérelmező II. sérelmezte az első és negyedik részszempontból való értékelést, álláspontja szerint helytálló értékelés esetén az ő ajánlata minősült volna a legelőnyösebbnek.
A kérelmező II. éves ajánlati ára 1 488 000 E Ft, a nyertesé 1 635 000 E Ft. Kérelmező II. ajánlati ára a legalacsonyabb, így a maximálisan kapható 10 pontot kapta. Ajánlatkérő a nyertes ajánlatára - sajátos klaszterizációs - módszere alkalmazásával 5 pontot adott.
A Döntőbizottság megállapította, hogy ha ajánlatkérő a legelterjedtebb és az ajánlatok tartalmi elemei arányait leginkább tükröző arányosítási módszert alkalmazza, úgy a nyertes pontszáma 9,1, ami - súlyozás után - tovább növelte volna előnyét a kérelmező II-höz képest.
A bemutatott mintaétlapok dietetikai szakvéleménye tekintetében ajánlatkérő úgy ítélte meg, hogy a kérelmező II. mintaétlapjára vonatkozóan közölt negatív megállapítások jóval nagyobb mértékűek, mint a nyertes szakvéleményében lévők, ezért a nyertesnek 10 pontot, a kérelmező II-nek 5,5 pontot adott.
A Döntőbizottság megvizsgálta a két szakvélemény tartalmát, és megállapította, hogy a kérelmező II-nek az óvodás és általános iskolai korosztály étlapjára vonatkozó egyes kritikai észrevételekre, valamint a diákotthonos (középiskolás) korosztály étkeztetésével kapcsolatos megállapításokra tekintettel a pontszám különbség mértéke nem túlzott. (A kritikai észrevételeket a Döntőbizottság a kérelmező II. és a nyertes üzleti érdekére tekintettel részleteiben nem ismerteti.)
A Döntőbizottság megállapította, hogy ajánlatkérő eljárása úgy a nyertes ajánlata érvényességének megállapítása, mint az ajánlatok értékelése tekintetében helytálló volt, ezért a jogorvoslati kérelmet ezen részeiben elutasította.
Kérelmező II. kifogásolta az összegzés 7. pontjában ajánlatkérőnek a nyertest követő legkedvezőbb ajánlattevőre vonatkozó kikötéseit, miszerint a vele való szerződés megkötését ajánlatkérő további tárgyalások eredményéhez köti, e tárgyalások eredménytelensége esetén a harmadik legkedvezőbb ajánlatot tevővel fog szerződést kötni.
A kifogás megalapozott.
A Kbt. 26. § (2) bekezdése második mondata így rendelkezik: Az ajánlatkérő az ajánlati felhívásban, illetve a részletes szerződéses feltételeket tartalmazó dokumentációban meghatározott feltételekhez, az ajánlattevő pedig az ajánlatához kötve van.
A Kbt. 62. § (1) bekezdése előírja, hogy eredményes közbeszerzési eljárás alapján a szerződést az 59. § (1) bekezdése szerinti szervezettel kell a felhívás a dokumentáció és az ajánlat tartalmának megfelelően írásban megkötni.
Az 59. § (1) bekezdése szerint a szerződés csak az eljárás nyertesével vagy - visszalépése esetén a következő legkedvezőbb ajánlatot tevővel köthető meg. Fenti rendelkezések összevetéséből következik, hogy ajánlatkérőt az eredményhirdetésen kihirdetett második legkedvezőbb ajánlattevőre vonatkozóan is kötik a kiírásban meghatározott feltételek.
A kiírásban ajánlatkérő nem határozott meg olyan feltételeket, melyeket az összegzésben a második legkedvezőbb ajánlatot tevőre vonatkozóan közölt.
A Döntőbizottság megállapítja, hogy ajánlatkérő az összegzés 7. pontjában szereplő kikötésével megsértette a Kbt. 26. § (2) bekezdését.
A Döntőbizottság nem fogadta el ajánlatkérő védekezését, miszerint nincs jelentősége az összegzésben foglalt kikötéseknek, mert azok szerződéskötésben nem realizálódtak.
Mindaddig, míg a nyertessel nem kerül megkötésre a szerződés, a második legkedvezőbb ajánlatot tevőnek - kérelmező II-nek - potenciálisan esélye van arra, hogy az ajánlatkérő majd vele köt szerződést. Ezt a szerződést kérelmező II. az ajánlatának megfelelően kívánná megkötni, tehát joggal kifogásolta a kiírásnak megfelelő ajánlatától eltérő ajánlatkérői kikötéseket.
A Döntőbizottság a Kbt. 76. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva a 88. § (1) bekezdés a), d), f) és h) pontja szerint rendelkezett.
A Döntőbizottság a jogsértésre tekintettel bírságot szabott ki ajánlatkérő terhére. A bírság mértéke a Kbt. 88. § (4) bekezdése szerint a közbeszerzés értéke 30%-áig terjedhet. A közbeszerzés értéke a Kbt. 4. § (1) bekezdése alapján kialakult bírósági joggyakorlat szerint a nyertes ajánlati ára, ami 10 évre számítottan (kerekítve) 16 milliárd forint. A kiszabott 2 millió Ft bírság ennek 0,0125%-a. A rendkívül méltányos összegű bírság meghatározásnál a Döntőbizottság figyelemmel volt a jogsértés csekély súlyára és arra, hogy az eljárás nyertesére vonatkozó döntés helytálló volt.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 2002. március 28.
Dr. Csitkei Mária s. k., Hámori András s. k.,
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Székelyné Bihari Mária s. k.,
közbeszerzési biztos
A határozatot a bíróság előtt keresettel támadták.
