KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (0731)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Ikt.sz.: D.748/10/2002.
Tárgy: Nováczky László, dr. Kardkovács Kolos, dr. Berczi Norbert és dr. Varga Zs. András, a Közbeszerzések Tanácsa tagjai által hivatalból kezdeményezett jogorvoslati eljárás az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. közbeszerzési eljárása ellen.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Döntőbizottság a Közbeszerzések Tanácsa tagjai: Nováczky László (1024 Budapest, Margit krt. 85.), dr. Kardkovács Kolos (1055 Budapest, Honvéd u. 13-15.), dr. Berczi Norbert (1055 Budapest, Kossuth tér 11.) és dr. Varga Zs. András (1055 Budapest, Markó u. 16., a továbbiakban: eljárást kezdeményezők) által az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. (1133 Budapest, Pozsonyi u. 56., képviseli: dr. Kolozsi Noémi jogtanácsos, a továbbiakban: ajánlatkérő) "a Volán társaságok működési feltételeinek, gazdálkodásának bemutatása, vagyonkezelési feladatokkal kapcsolatos rövid és hosszú távú teendők meghatározása című tanulmány készítése" tárgyú közbeszerzési eljárása ellen előterjesztett jogorvoslati kezdeményezésének részben helyt ad, és megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 34. § (4) bekezdés c) pontját, erre tekintettel a Döntőbizottság megsemmisíti ajánlatkérő részvételi felhívásának a 10. d) pontját.
A Döntőbizottság ajánlatkérővel szemben 1 000 000 Ft, azaz egymillió forint bírságot szab ki.
Kötelezi továbbá a Döntőbizottság ajánlatkérőt, hogy a bírságot a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül fizesse be a Közbeszerzések Tanácsának a Magyar Államkincstárnál vezetett 10032000-01720361-00000000 számú számlájára.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát, annak kézhezvételétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
INDOKOLÁS
A Döntőbizottság a közbeszerzési eljárás iratai és a felek nyilatkozatai alapján az alábbi tényállását állapította meg:
Ajánlatkérő a Közbeszerzési Értesítő 2002. október 9-i 41. számában tette közzé részvételi felhívását meghívásos eljárás megindítására.
Ajánlatkérő a Kbt. 65. § (1) bekezdés a) pontjára alapított meghívásos eljárása alkalmazását felhívása 2. b) pontjában azzal indokolta: "A közbeszerzés tárgyát képező, a közúti személyszállítást végző cégcsoport gazdasági és jogi szabályozásának teljes körű elemzését, valamint az EU-szabályozásból adódó feladatok meghatározását csak korlátozott számú szakértő végzi."
Ajánlatkérő felhívása 3. a) pontjában közölte, hogy beszerzése célja a Volán-cégek jelenlegi gazdasági helyzetének bemutatása, a pozitív és a negatív tényezők értékelése, a jövőbeni gazdálkodás közgazdasági és jogi feltételeinek körvonalazása. Ezt követően az 1-14. pontban határozta meg az áttekintő elemzés tartalmi követelményeit:
1. A társaság bemutatása
2. A Volán társaság működését meghatározó gazdasági és jogi környezet áttekintése
3. A személyszállítási tevékenység jellemzői és környezete
4. A tömegközlekedés jogszabályi háttere
5. A Volán társaságok működési környezetében, gazdálkodásában és az általuk ellátott feladat végrehajtásában rejlő ellentmondások, az ármeghatározást végzők szándékai, gyakorlata
6. Költségvetési kapcsolatok elemzése
7. Az erőforrások, a tevékenységi rendszer versenyképességének elemzése
8. Kitekintés - az EU-országok közúti személyszállítási tevékenységének bemutatása
9. Az EU-szabályozásból eredő feladatok a kormányzat, a szabályozó hatóság, a tulajdonos és a társaság szempontjából
10. A társaságok gazdálkodásának bemutatása 1995-2001 és 2002, várható eredménye
11. Vállalati gazdálkodás főbb mutatói, költségek alakulása, bérgazdálkodás szabályozása
12. Az autóbusz-állomány műszaki állapotának elemzése, a rekonstrukció szükségessége
13. Társasági infrastruktúra bemutatása, fejlesztésének szükségessége
14. Konkurencia elemzése
Előírta továbbá az alábbi 1-8. pontban milyen területen, témákban kell javaslatokat tenni, illetve kérte azok ütemezését.
1. A finanszírozási rendszer felülvizsgálata, reformja, az új rendszer bevezetésének ütemezése
2. Az üzleti vagyonkezelés feltételei, vagyonkezelői elvárások megfogalmazása, a számon kérés formái
3. Jármű-rekonstrukció lehetséges formái, célja
4. Környezetvédelem
5. Informatika szerepe és jövője a társaságok versenyképessége és a vagyonkezelés szempontjából
6. Regionalitás kérdése
7. Piac szabályozása (pl. koncesszió, menetrend)
8. Privatizáció és/vagy vagyonkezelés kérdése
Ajánlatkérő felhívásában meghatározta a részvételre jelentkezőkkel szemben támasztott pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmassági követelményeit.
Ajánlatkérő a felhívása 10. c) pontjában közölte, hogy az ajánlatokat a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás szempontja alapján bírálja el. Ajánlatkérő ajánlattételre felhívni kívánt személyként jelölte meg a felhívása 2. c) pontjában: a Közlekedéstudományi Intézetet, a Gazdaságkutató Intézetet, az Economix Rt.-t, az Ernst & Young Kft.-t, valamint a Deloitte & Touche Kft.-t.
Ajánlatkérő módosította részvételi felhívásának az ajánlatok elbírálásának szempontjára vonatkozó részét, amely a Közbeszerzési Értesítő 2002. november 20-i 47. számában jelent meg.
A felhívás módosított 10. c) pontja értelmében ajánlatkérő az ajánlatokat az összességében legelőnyösebb ajánlat szempontja alapján bírálja el. A 10. d) pontban pedig ajánlatkérő az alábbi részszempontokat, alszempontokat, súlyszámokat, értékelési ponthatárokat és értékelési módszert állapította meg:
részszempontok súlyszámok
- a vállalási díj mértéke 4
- a tanulmány elkészítésének munkaprogramja a 3. a) pontban megfogalmazott szempontok alapján 6
ebből:
- a Volán társaságok elmúlt 4 évre vonatkozó gazdasági beszámolóinak elemzése, jogi környezet értékelése 1
- hazai és külföldi közúti közforgalmú személyszállítási tevékenységhez kapcsolódó szakirodalom feldolgozása 1
- javaslattétel a tapasztalt problémák rövid távú kezelésére 2
- javaslattétel a tapasztalt problémák hosszú távú kezelésére 2
Az értékelés során az egyes részszempontokra 0-10. pontszám adható. Minden részszempont esetében a legkedvezőbb, legteljesebb ajánlat kapja a maximális pontszámot, a többi ajánlat pedig ehhez képest az eltérés arányában kevesebbet kap.
A Közbeszerzési Értesítő Szerkesztőbizottsága a módosító hirdetményt azzal a megjegyzéssel jelentette meg, hogy: "az elbírálási részszempontok a Kbt. 34. § (4) bekezdése a)-e) pontjaiban meghatározott követelményekkel ellentétesen kerültek meghatározásra."
Ajánlatkérő dokumentációt nem készített.
A Közbeszerzések Tanácsának tagjai közül dr. Kardkovács Kolos és Nováczky László 2002. december 9-én, míg dr. Berczi Norbert és dr. Varga Zs. András 2002. december 13-án nyújtotta be jogorvoslati kezdeményezését.
A Döntőbizottság a jogorvoslati eljárásokat D.748/2002. szám alatt egyesítette. A jogorvoslati kezdeményezéseikben indítványozták ajánlatkérő módosító részvételi felhívása ajánlatok értékélésére vonatkozó része jogszerűségének a vizsgálatát, ideiglenes intézkedésként a közbeszerzési eljárás felfüggesztését. Minden egyes jogorvoslati kezdeményezésben kifogásolásra került, hogy az ajánlatkérő által megállapított második részszempont "a tanulmány elkészítésének munkaprogramja" és annak alszempontjai nem felelnek meg a Kbt. 34. § (4) bekezdés c) pontjában támasztott azon követelménynek, hogy a részszempontoknak gazdaságilag értékelhető mennyiségi, illetve minőségi tényezőkön kell alapulniuk. Az ajánlatkérő nem határozta meg az alszempontoknak azokat a tartalmi elemeit, amelyek alapján objektíven értékelhetőek lennének a benyújtott ajánlatok az ajánlattétel időpontjában. Külön utalás történt arra, hogy a harmadik és negyedik alszempont esetében - melyek körében javaslattétel kerülne értékelésre - problematikus, hogy megvalósítható-e a Kbt. 55. § (6) bekezdésének megfelelő értékelés.
Az eljárást kezdeményezők közül dr. Berczi Norbert arra is hivatkozott, hogy az ajánlatkérő által megállapított első és második alszempont meghatározása nem egyértelmű, így azok a műszaki alkalmasság megítélésére is alkalmasak lehetnek. Az alkalmassági követelmények részszempontként történő megállapítását pedig a Kbt. 34. § (4) bekezdés a) pontja tiltja.
Dr. Varga Zs. András tanácstag álláspontja szerint nem állnak fenn az ajánlatkérő által választott meghívásos eljárásfajtának a Kbt. 65. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott feltételei. Ugyanis e szakasz szerint akkor alkalmazható ez az eljárásfajta, ha a közbeszerzés tárgyának sajátos természete miatt áll fenn az, hogy csak korlátozott számú ajánlattevő alkalmas a szerződés teljesítésére. Ezzel szemben ajánlatkérő azzal indokolta eljárásfajta választását, hogy korlátozott számú ajánlattevő végzi a beszerzés tárgyát képező tevékenységet.
A Döntőbizottság a D.748/4/2002. számú 2002. december 10-én kelt határozatában ideiglenes intézkedésként a közbeszerzési eljárást felfüggesztette.
Ajánlatkérő írásbeli észrevételében és tárgyaláson tett nyilatkozatában arra hivatkozott, hogy jogszerűen választotta az eljárásfajtát és az általa megállapított részszempontok, alszempontok megfelelnek a Kbt. rendelkezéseinek.
Az eljárásfajta választása vonatkozásában előadta, hogy felhívása 2. b) pontjában nem önmagában arra hivatkozott, hogy csak korlátozott számú ajánlattevő alkalmas a szerződés teljesítésére. Kifejezetten utalt arra, hogy a beszerzés tárgyát képező feladatok - különösen az EU szabályozásból adódóak - olyan jellegűek, amelyek miatt áll fenn a korlátozott számú ajánlattevői kör. Ez pedig magában foglalja a beszerzés tárgyára, annak természetére alapított eljárásfajta választást.
Előadta, hogy ajánlatkérő arra tekintettel változtatta meg az ajánlatok elbírálásának szempontját az összességében legelőnyösebb ajánlatra, hogy ezzel is elősegítse olyan ajánlatok benyújtását, amelyek minőségileg is kielégítik az ajánlatkérő által támasztott követelményeket.
Írásbeli észrevételében az egyes alszempontok megállapítását, illetve azok tartalmát az alábbiakkal indokolta:
1. A Volán társaságok elmúlt 4 évre vonatkozó gazdasági beszámolóinak elemzése, jogi környezet értékelése. Ezen alszempontnál ajánlatkérő minimálisan azt várja el, hogy az ajánlattevők a Volán társaságok beszámolóinak elemzése alapján vizsgálják a gazdasági növekedést, jövedelmezőséget, vagyonhasznosítást, az alaptevékenységen kívüli tevékenység, továbbá a járműpark fejlődését. A jogi környezet elemzésétől pedig azt várja el ajánlatkérő, hogy az egyes ajánlattevők teljességgel tekintsék át a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket.
2. Hazai és külföldi közúti közforgalmú személyszállítási tevékenységhez kapcsolódó szakirodalom feldolgozása. Ezen alszempont körében elvárható, hogy - a később felhasználásra kerülő - teljes hazai szakirodalmat felsorolják az ajánlattevők. Míg a külföldi szakirodalom vonatkozásában a 12 EU tagország közúti személyszállítási tevékenységének vagy abból néhánynak az ismertetése várható el.
3-4. Javaslattétel a tapasztalt problémák rövid, hosszú távú kezelésére. Ajánlatkérő előadása szerint az első két alszempontból már körvonalazódnia kell, hogy a Volán társaságoknak milyen problémákkal kell szembenézni a működésük során. Így elvárható, hogy a problémák felismerésével alternatív javaslatokat tegyenek azok rövid és hosszú távú kezelésére.
A Döntőbizottság megállapította, hogy fennállnak az ajánlatkérő által választott meghívásos eljárásfajta alkalmazásának feltételei.
A Kbt. 65. § (1) bekezdés a) pontja szerint az ajánlatkérő meghívásos eljárást alkalmazhat, ha csak korlátozott számú ajánlattevő alkalmas a szerződés teljesítésére a közbeszerzés tárgyának sajátos természete miatt.
E szakasz értelmében ezen eljárásfajta jogszerű alkalmazásához az szükséges, hogy ajánlatkérő beszerzési igénye olyan jellegű, természetű legyen, amelynek teljesítésére nem széles körű, hanem csak szűkebb körű ajánlattevő alkalmas.
A Döntőbizottság álláspontja szerint ajánlatkérő beszerzése ilyen jellegű. Ajánlatkérő olyan tanulmány készítése érdekében indította meg a közbeszerzési eljárását, amely teljeskörűen elemzi a cégcsoport gazdasági és jogi szabályozását és meghatározza az EU-szabályozásból adódó feladatokat. A felhívás 3. a) pontjában, az 1-14. pont között meghatározott munkaprogramban is ezt mutatta be részletesen. A közúti személyszállítás mint szolgáltatási tevékenység önmagában valóban nem szűkíti le azt a kört, amely e területen alkalmas lehet gazdasági, jogi elemző tanulmányok elkészítésére. Azonban az a tény, hogy mindezt ki kell egészíteni EU-szabályozásából adódó feladatokkal - mint az előzőekben ismertetett elemzés 8., 9. és 14. pontja, továbbá a javaslatból a 4. és 6. pontokban foglaltak megvalósítása - már elengedhetetlenül szükségessé teszi az EU vonatkozó szabályozásának ismeretét, és ez indokoltan szűkíti azt a potenciális ajánlattevői kört, amely alkalmas lehet ajánlattételre. Erre tekintettel a Döntőbizottság álláspontja szerint fennáll az a feltétel, hogy a beszerzés tárgya miatt alkalmas csak korlátozott számú ajánlattevő a szerződés teljesítésére.
A Döntőbizottság megállapította, hogy megalapozottak a jogorvoslati kezdeményezések a vonatkozásban, hogy ajánlatkérő felhívásában jogsértően állapította meg a második részszempontot, illetve annak alszempontjait.
Ajánlatkérő módosított felhívása 10. c) pontjában - a Kbt. 34. § (1) bekezdés b) pontjára tekintettel - akként rendelkezett, hogy az ajánlatokat az összességében legelőnyösebb ajánlat szempontja alapján bírálja el és a 10. d) pontban megállapította a részszempontokat, illetve az ezzel kapcsolatos többi előírást.
A Kbt. 34. § (4) bekezdése értelmében ajánlatkérőnek a részszempontokat az alábbi követelményeknek megfelelően kell meghatároznia:
a) a részszempontok körében nem értékelhető az ajánlattevő szerződés teljesítéséhez szükséges pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmassága;
b) a részszempontok között mindig meg kell adni az ellenszolgáltatás (ajánlati ár, díj) mértékének részszempontját;
c) a részszempontoknak gazdaságilag értékelhető mennyiségi, illetve minőségi tényezőkön kell alapulniuk, a közbeszerzés tárgyával, illetőleg a szerződés feltételeivel kell kapcsolatban állniuk;
d) a részszempontok nem eredményezhetik ugyanazon ajánlati tartalmi elem többszöri értékelését;
e) ha részszempont körében alszempontok is meghatározásra kerülnek, alszempontokként azok - tényleges jelentőségével arányban álló - súlyszámát is meg kell adni.
A Kbt. fentiekben idézett 34. § (4) bekezdésének e) pontja lehetővé teszi, hogy ajánlatkérő a részszempontok körében alszempontokat is meghatározzon. Az alszempontok a részszempont tartalmi elemeit bontják szét, ebből következően az alszempontoknak is meg kell felelni a részszempontokkal szemben támasztott követelményeknek.
Ajánlatkérő második részszempontként a tanulmány elkészítésének munkaprogramját határozta meg. A részszempontot négy alszempontra bontotta, így magának a részszempontnak az értékelését a meghatározott négy alszempont külön-külön értékelésének összessége adja. Erre tekintettel a Döntőbizottság az egyes alszempontokat vizsgálta.
A Döntőbizottság megítélése szerint - a fentiekben ismertetett - alszempontok nem tartalmaznak olyan elemeket, amely a pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmasság értékelésének körébe tartoznának. Erre tekintettel a Kbt. 34. § (4) bekezdés a) pontja szabályozását nem sértik.
A Döntőbizottság álláspontja szerint az ajánlatkérő által meghatározott alszempontok a Kbt. 34. § (4) bekezdés c) pontja rendelkezéseinek nem felelnek meg.
Az alszempontok ugyan megfogalmazásuk alapján kapcsolatban állnak a közbeszerzés tárgyával, azonban nem teszik lehetővé, hogy azok alapján a benyújtott ajánlatok elbírálhatóak legyenek, méghozzá gazdaságilag értékelhető mennyiségi, illetve minőségi tényezők alapján.
A részszempont, így az alszempont rendeltetése ugyanis az, hogy biztosítsa az ajánlat megítélését. Ajánlatkérőnek a benyújtott ajánlatokat kell értékelnie, amelyet követően majd a nyertes ajánlattevő teljesíti a szolgáltatást.
A Döntőbizottság álláspontja szerint azonban az ajánlatkérő által megfogalmazott alszempontok olyan tartalmúak, amelyek alapján csak a már elkészített tanulmányok lennének értékelhetőek. Ezt támasztja alá ajánlatkérő fentiekben ismertetett írásbeli észrevétele is. Nevezetesen az első alszempontnál gazdasági beszámolóknak elemzése, jogi környezet értékelése, második alszempontnál szakirodalom feldolgozása, harmadik-negyedik alszempontnál javaslattétel a problémák megoldására. Erre tekintettel ezek az alszempontok nem alkalmasak rendeltetésük betöltésére, az ajánlatok értékelésére, azaz nem fejezik ki azt a követelményt, hogy gazdaságilag értékelhető mennyiségi és minőségi tényezőkön alapuljanak.
Ajánlatkérőnek ilyen speciális szolgáltatás esetén is úgy kell megállapítania a részszempontokat és azon belül az alszempontokat, hogy biztosítsák a benyújtott ajánlatok olyan értékelését, amely tükrözi az ajánlatok tartalma közötti gazdaságilag értékelhető mennyiségi és minőségi különbségeket. Jelen esetben a meghatározott alszempontok erre nem alkalmasak.
A Döntőbizottsága Kbt. 76. § (1) bekezdésében meghatározott jogkörében eljárva - a fenti indokokra tekintettel - a Kbt. 88. § (1) bekezdés d) pontja alapján állapította meg, hogy ajánlatkérő megsértette a Kbt. 34. § (4) bekezdés c) pontját, ezzel ellentétesen határozta meg felhívása 10. d) pontjában a második részszempontot és annak alszempontjait.
A Kbt. 63. § (4) bekezdése értelmében ajánlatkérő köteles a két szakaszból álló eljárás során a részvételi felhívásban meghatározni az ajánlatok elbírálásának szempontját, továbbá meghatározhatja a Kbt. 34. § (3) bekezdésében foglaltakat. Ezzel egyezően rendelkezik a Kbt. 34. § (2) és (3) bekezdése is. Így a részvételi felhívásnak csak az a kötelező tartalmi kelléke, hogy az ajánlatkérő az ajánlatok elbírálásának szempontját meghatározza. Erre tekintettel a Döntőbizottság a Kbt. 88. § (1) bekezdés c) pontja alapján ajánlatkérő részvételi felhívásának csak a 10. d) pontját semmisítette meg, a felhívás többi rendelkezését érintetlenül hagyta. A Döntőbizottság álláspontja szerint ugyanakkor a 10. d) pont egészének a megsemmisítése alkalmazható, mivel az összességében legelőnyösebb ajánlat elbírálási szempont alkalmazásakor, ha valamely részszempont elhagyásra kerülnek, úgy az elbírálási szempont kerülne megváltoztatásra, amelyre viszont ajánlatkérő rendelkezik döntési jogkörrel. Jelen esetben ez különösen igaz, mivel csak egy részszempont az ajánlati ár maradna, így még az ajánlatok elbírálásának szempontja is módosulna.
Ajánlatkérő - amennyiben beszerzési szándékát fenntartja - a Kbt. 34. § (3) bekezdése alapján az ajánlati felhívásában lesz köteles meghatározni a Kbt. 34. § (3) bekezdésében foglaltakat.
A Kbt. 88. § (1) bekezdés f) pontja értelmében jogszabálysértés megállapítása esetén kötelező bírság kiszabása.
A Kbt. 88. § (4) bekezdése szerint a bírság mértéke a közbeszerzés értékének legfeljebb harminc százaléka, de legalább a jogsértő cselekmény elkövetésének időpontjában hatályos éves költségvetési törvényben meghatározott összeg, ez jelenleg 1 M Ft.
A Kbt. 88. § (5) bekezdése szerint a bírság összegét az eset összes körülményére - így különösen a jogsérelem súlyára, a közbeszerzés tárgyára és értékére, az eljárást segítő együttműködő magatartására, az e törvénybe ütköző magatartás ismételt tanúsítására - tekintettel kell megállapítani. Ha a jogsérelem a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével valósul meg, a kiszabandó bírság legalább a bírság minimális összegének kétszerese.
A Döntőbizottság a jogsértés reparálhatóságára tekintettel a bírság összegét annak minimumában állapította meg.
Ajánlatkérő részéről a döntést testületi szerv hozta meg, erre tekintettel a Döntőbizottság személyi bírságot nem szabott ki.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 2003. január 8.
Dr. Nagy Gizella s. k., Hámori András s. k.,
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Dr. Engler Magdolna s. k.,
közbeszerzési biztos
