KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (1525)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Ikt.sz.: D.1/7/2003.
Tárgy: a Közbeszerzések Tanácsa tagjai által hivatalból kezdeményezett jogorvoslati eljárás Budapest XVIII. Kerület, Pestszentlőrinc-Pestszentimre Önkormányzata közbeszerzési eljárása ellen.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Döntőbizottság dr. Kardkovács Kolos (1011 Budapest, Mária tér 3., a továbbiakban: I. sz. kezdeményező) és dr. Berczi Norbert (1055 Budapest, Kossuth tér 11., a továbbiakban: II. sz. kezdeményező), a Közbeszerzések Tanácsa tagjai által Budapest XVIII. Kerület, Pestszentlőrinc-Pestszentimre Önkormányzata (1184 Budapest, Üllői út 400., a továbbiakban: ajánlatkérő) "Bp. XVIII. kerület közigazgatási területén 7 db lakás vásárlása" tárgyú közbeszerzési eljárása ellen hivatalból kezdeményezett jogorvoslati eljárásnak helyt ad, és megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló - többször módosított - 1995. évi XL törvény (a továbbiakban: Kbt.) 34. § (3) bekezdés d) pontját és a 34. § (4) bekezdés c) és e) pontját, valamint az 55. § (6) bekezdését, ezért ajánlatkérőt 1 000 000 Ft, azaz egymillió forint, míg a döntésért felelős Horti István irodavezetőt 100 000 Ft, azaz egyszázezer forint bírság megfizetésére kötelezi.
A Döntőbizottság kötelezi az ajánlatkérőt és a döntésért felelőst, hogy a bírságot a határozat kézbesítésétől számított 15 napon belül a Közbeszerzések Tanácsa Magyar Államkincstár (MÁK) 10032000-01720361-00000000 számú számlájára fizesse be.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát, annak kézbesítésétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
INDOKOLÁS
A Döntőbizottság a közbeszerzési eljárásban keletkezett iratok, ajánlatkérő érdemi észrevétele alapján az alábbi tényállást állapította meg:
Ajánlatkérő és a Gazdasági Minisztérium 2002. március 20-án megállapodást kötött 10 db bérlakás vásárlásához kapcsolódó 42 400 000 Ft összegű támogatás igénybevételéről. Ajánlatkérő a 2002. év folyamán hirdetések útján keresett megvehető lakásokat, amelyekre számos jelentkezés érkezett. 2002 októberében döntött ajánlatkérő arról, hogy hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárást folytat le a lakások megvásárlása céljából.
Ajánlatkérő ennek alapján 2002. október 30-án kelt ajánlati felhívását 2002. november 4-én küldte meg 15 magánszemély részére. A hirdetmény közzététele nélküli, a közbeszerzésekről szóló - többször módosított - 1995. évi XL. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 70. § (3) bekezdés c) pontjára alapított eljárásáról értesítette a Döntőbizottság elnökét is.
Ajánlatkérő az ajánlati felhívásban meghatározta a beszerzés tárgyát, mennyiségét (7 db lakás), előírta a szerződést teljesítésére alkalmassá, illetve az alkalmatlanná minősítés szempontjait. A felhívás 2. e) pontja szerint részajánlattétel lehetséges oly módon, hogy a 7 lakásra külön-külön egyösszegű árajánlatot kell tenni. Az ajánlati felhívás 7. pontja tartalmazta az ajánlatok elbírálásának szempontjait. Az ajánlatok elbírálásának szempontja az összességében legelőnyösebb ajánlat az alábbiak szerint:
részszempontok súlyszám
- ajánlott ár 5
- műszaki állapot 3
Adható pontszám 1-20.
Ajánlatkérő megadta azt a módszer is, mely alapul szolgált a pontszámok kiszámítására.
Az ajánlati ár esetében a középártól való eltérés figyelembevétele alapján történik a pontszám megállapítása, 4 százaléknyi eltéréshez lépcsőnként 1 pont tartozik. Az ajánlatkérő 4 utcára vonatkozóan meghatározta a középárat is, amelyhez 10 pontot rendelt. A műszaki állapot részszempontnál a pontszámot ajánlatkérő úgy kívánta megállapítani, hogy az értékbecslő által meghatározott műszaki állapot vehető figyelembe, melyet az ajánlatkérő által elkészíttetett értékbecslésben szerepeltetni kell. A legkedvezőbb ajánlat 20 pont, amelyen az igényesen felújított lakás értendő. A legkedvezőtlenebb ajánlat 1 pont, melyen a lelakott lakás értendő.
Az ajánlati felhívás szerint az ajánlatok beadási határideje 2002. november 12-e, a tárgyalások lefolytatására és az eredményhirdetésre 2002. november 19-én kerül sor.
Az ajánlattételi határidőre két ajánlattevő nyújtott be ajánlatot, Prepuk Mihály és Prepuk Mihályné a 1181 Budapest, Havanna u. 18., 10/54. sz. lakásra és Kelemen Kornél és Sipos Mária a 1184 Budapest, Lakatos u. 1/B. II/7. sz. alatti lakásra.
Ajánlatkérő 2002. november 13-án megrendelte Vámos Istvántól a két lakásra vonatkozó értékbecslés elkészítését. A megrendelő levélben az alábbiakat kérte. Az értékbecslésben a lakások műszaki állapotát az alábbi szempont alapján kérem pontozni:
1-20 pont adható, 20 pont alatt az igényesen felújított lakást kell érteni, 1 pont alatt a lelakott lakást. Az értékbecslés el is készült. Az értékbecslésben nagyon sok értékre kihatással lévő tényezőt vettek figyelembe, azonban ezek nem számszerűsített tényezők, hanem összességükben alapozzák meg az értékbecslő végső megállapítását. Ez utóbbi a következő lépésekből áll:
- meghatározza a lakás 100%-os műszaki állagára vonatkozóan az aktuális m2-árat,
- megállapítja a lakás műszaki állaga használhatósági fokát százalékban,
- az előzőek szorzataként a lakás forgalmi értékét,
- megállapít egy pontszámot 1 és 20 között a lakás műszaki állapotára.
Az így megállapított pontszámok a két lakásra 17 és 14 pont volt.
Ajánlatkérő 2002. november 19-én tartott tárgyalást a két ajánlattevővel, ahol a felek között az adásvétel tárgyában a megegyezés létrejött, és a bizottság is az ajánlat elfogadásáról döntött. Ennek alapján a Kelemen-lakás vételára 7,9 M Ft volt, a pontszámai a két részszempontra 7 és 17, míg a Prepuk-lakás ára 6,5 M Ft, a pontszámai pedig 10 és 14 pont volt. A Kelemen-lakás ajánlattevője 2002. december 15-én a szerződéskötéstől visszalépett, a Prepukékkal a szerződés 2002. december 17-én megkötésre került.
Ajánlatkérő 2002. november 25-én küldte meg a Közbeszerzési Értesítőnek a tájékoztatását az eljárást lezáró döntéséről. A Közbeszerzési Értesítőben a tájékoztató 2002. december 18-án jelent meg.
I. sz. kérelmező 2003. január 2-án kezdeményezett jogorvoslati eljárást ajánlatkérő közbeszerzési eljárása ellen. Kérte, hogy a Döntőbizottság állapítsa meg a jogsértést, szabjon ki bírságot a törvény szabályait megsértő ajánlatkérővel és a felelős személlyel szemben. A kezdeményező irat indokolása szerint ajánlatkérő megsértette a Kbt. 34. § (3) bekezdés d) pontját és a (4) bekezdés c) és e) pontját, valamint az 55. § (6) bekezdésében foglaltakat. Ennek indoklása, hogy az elbírálási részszempontok nem gazdaságilag értékelhető mennyiségi és minőségi tényezőkön alapultak. A minőségi szempontként meghatározott műszaki állapot körében nem ismertek a figyelembe vett alszempontok és a hozzájuk rendelt súlyszámok. Az alkalmazott értékelési módszer feltehetően nem volt minden részszempontnál azonos. Nem állapítható meg egyértelműen, hogy a pontszámokat az ajánlatkérő milyen módszerrel határozta meg. Nem egyértelmű, hogy a Kbt. 55. § (6) bekezdésében előírt szabályokat az ajánlatkérő hogyan alkalmazta az értékelése során. A részszempontokon alapuló elbírálás alapvető követelménye, hogy az ajánlatkérő előzetesen a felhívásban meghatározza az értékelés szempontrendszerét és a minden részszempontnál azonos pontszámítási módszert. Nem fogadható el a részszempont meghatározása az általánosság szintjén (műszaki állapot), mert az eljárás résztvevői számára ez nem teszi egyértelművé, hogy e körben mely paramétereket milyen súllyal kíván az ajánlatkérő értékelni. A jogsértésről történő tudomásszerzés időpontját 2002. december 28-ában jelölte meg.
II. sz. eljárást kezdeményező iratában szintén sérelmezte, hogy az első elbírálási részszempontban nem határozta meg ajánlatkérő egyértelműen, hogy mely konkrét tartalmú elemek figyelembevételével kívánja a részszempont vonatkozásában az ajánlatokat értékelni, ezáltal sérült a Kbt. 34. § (4) bekezdés e) pontja. Az elbírálási részszempont ilyen meghatározása pedig kérdésessé teszi az ajánlatok elbírálásával összefüggésben a Kbt. 55. § (6) bekezdésében foglaltak betartását.
A Döntőbizottság a két kezdeményező által indított jogorvoslati eljárást 1/2003. szám alatt egyesítette.
Ajánlatkérő érdemi észrevételében kérte az eljárás megszüntetését. Álláspontja szerint a közbeszerzés szabályait nem sértették meg. Indoklásként előadta, hogy támogatást nyert szociális bérlakás biztosítása céljából lakások vásárlására és felújítására. Az ajánlati felhívásban az ajánlatok elbírálása szempontjaként az összességében legelőnyösebb ajánlat szempontját határozta meg. A lakásvásárlás esetén az ajánlati áron kívül számos egyéb tényező is kerülhet mérlegelésre. A beszerzés tárgyának minőségi jellemzői közül annak műszaki állapota is fontos (beköltözhetőség, felújítás, egyéb ráfordítások). A lakások eltérő területi elhelyezkedéséből, megközelíthetőségéből, zöldövezeti adottságaiból, forgalmi megítéléséből adódó eltérő forgalmi értéket az ajánlott ár részszempont keretében vették figyelembe. Ennek értékelése a felhívásban előre közölt középár alapulvételével történt. A műszaki állapot elbírálásának alapját hivatalos értékbecslés képezte, ugyanis ennek megítélése külön képzettséget, tudást igényel. Az értékbecslést szakértő végezte minden lakásra vonatkozóan a lakás állagára, tartozékaira tekintettel, azonos eljárással. Az egyes lakások tényleges állapotát a szakértő által meghatározott pontszám fejezte ki, amelyet az ajánlatkérő vita nélkül elfogadott, és a tárgyaláson az ajánlattevők maguk sem vitatták azt. A műszaki állapotot az előre meghatározott keretek között - 20 ponttal az igényesen felújított, egy ponttal pedig a lelakott lakást - értékelte a szakértő. A műszaki állapot részszemponton belül további alszempontokat nem állapítottak meg. Ajánlatkérő hivatkozott arra is, hogy a közbeszerzési eljárásban két ajánlat érkezett, azonban szerződéskötésre csak 1 lakás vonatkozásában került sor. Az eljárás során sem jog, sem érdeksérelem nem érte az ajánlattevőket.
A Döntőbizottság a közbeszerzési eljárásban keletkezett iratok alapján megállapította, hogy az ajánlatkérő közbeszerzési eljárása ellen kezdeményezett jogorvoslati eljárás megalapozott.
A Kbt. 34. § (3) bekezdése szerint ha az ajánlatkérő az összességében legelőnyösebb ajánlatot kívánja kiválasztani, a részvételi felhívásban jogosult, az ajánlati felhívásban köteles meghatározni
a) az összességében legelőnyösebb ajánlat megítélésére szolgáló részszempontokat;
b) részszempontonként az azok súlyát meghatározó - a részszempont tényleges jelentőségével arányban álló - szorzószámokat (a továbbiakban: súlyszám);
c) az ajánlatok részszempontok szerinti tartalmi elemeinek értékelése során adható pontszám alsó és felső határát, mely minden részszempont esetében azonos;
d) azt a módszert, amellyel megadja a ponthatárok [c) pont] közötti pontszámot, mely módszer minden részszempont esetében azonos.
A Kbt. 34. § (4) bekezdése szerint a 34. § (3) bekezdésének a) pontja szerinti részszempontokat az ajánlatkérőnek az alábbi követelményeknek megfelelően kell meghatároznia:
a) a részszempontok körében nem értékelhető az ajánlattevő szerződés teljesítéséhez szükséges pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmassága;
b) a részszempontok között mindig meg kell adni az ellenszolgáltatás (ajánlati ár, díj) mértékének részszempontját;
c) a részszempontoknak gazdaságilag értékelhető mennyiségi, illetve minőségi tényezőkön kell alapulniuk, a közbeszerzés tárgyával, illetőleg a szerződés feltételeivel kell kapcsolatban állniuk;
d) a részszempontok nem eredményezhetik ugyanazon ajánlati tartalmi elem többszöri értékelését;
e) ha részszempont körében alszempontok is meghatározásra kerülnek, alszempontokként azok - tényleges jelentőségével arányban álló súlyszámát is meg kell adni.
A rendelkezésre álló iratokból egyértelműen megállapítható, hogy a két részszempont esetén alkalmazott módszer nem azonos, amely a Kbt. 34. § (3) bekezdés d) pontjában foglaltakkal ellentétes. Az első részszempontnál egy középről kiinduló sávos értékelésről van szó. A második elbírálási szempont esetében egy mérlegelésen alapuló összehasonlítás történik, ahol az elképzelt legkedvezőbb tartalmi elem 20 pontot kap, a legkedvezőtlenebb pedig 1 pontot kap.
A két eltérő módszer nem felel meg azért sem a Kbt. rendelkezéseinek, mert nem biztosítja a Kbt. 55. § (6) bekezdésében előírt követelményeket, azaz hogy a legjobb ajánlati tartalmi elemre a maximális pontszám kiosztásra kerüljön.
A Döntőbizottság megállapította továbbá, hogy a két részszempont közül az első gazdaságilag értékelhető. A második részszempont alapvetően leíró jellegű szempont, amely nem egyetlen, számszerűsíthető tartalmi elemen alapul, hanem egy sok tényezőn alapuló értékelés végeredménye.
Az ily módon történő előírás ellentétes a Kbt. 34. § (4) bekezdés c) pontjában foglaltakkal.
A Döntőbizottság álláspontja szerint olyan részszempontok esetében, amikor egyértelmű, hogy a részszempontok tartalma összetett, több elem kerül figyelembevételre, értékelésre, nem mellőzhető, hogy ajánlatkérő előre pontosan meghatározza ezeket a tényezőket. Több okból sem, mert egyrészt ez biztosítja az objektív étékelés megvalósulását, másrészt ez fejezi ki a valós tartalmi elemét a részszempontnak.
A Kbt. fent idézett 34. § (4) bekezdés e) pontjának éppen az a célja, hogy biztosítsa a több tartalmi elemből álló részszempont jogszerű értékelését. Ajánlatkérő előzetesen nem adta meg, hogy e részszempont keretében milyen tartalmi elemeket kíván figyelembe venni, így nem biztosította a második részszempont esetén a megfelelő értékelés lehetőségét sem.
Ez utóbbi körülmény állapítható meg a csatolt értékbecslésből is, mely szerint a műszaki állapot megítélésében sok tényező közrejátszik, továbbá a szakértő nem egyedül a műszaki állapotot, hanem ezzel együtt a lakás használhatóságát is vizsgálta, pl. értéknövelő tényezőként vette figyelembe az adott terület infrastrukturális ellátottságát, a jó közlekedést, a rendezett lépcsőházat, parkra néző kilátást és a "lakás jó műszaki állapotát". Értékcsökkentő tényezők voltak a lakás tömbjellege és a távfűtés. A Döntőbizottság megállapította azt is, hogy önmagában a műszaki állapotot is több tényező együttes vizsgálata alapozta meg, pl. burkolat minősége, nyílászárók állapota, épületgépészeti szerelvények minősége. Ebből következően megállapítható, hogy a műszaki állapot részszempont értékelése ténylegesen több alszempont együttes értékelésén alapult. Az ajánlati felhívás viszont alszempontok meghatározásáról nem rendelkezett, más formában sem utalt az értékelés alapjául szolgáló tartalmi elemekre, mely ellentétes a Kbt. 34. § (4) bekezdés e) pontjával.
A Kbt. 55. § (6) bekezdése szerint az ajánlatkérő az ajánlatokat a felhívásban meghatározott értékelési szempont alapján bírálja el. Ha az összességében legelőnyösebb ajánlatot kívánja választani, akkor az ajánlatoknak az elbírálás részszempontjai szerinti tartalmi elemeit a felhívásban meghatározott ponthatárok között értékeli úgy, hogy a legjobb ajánlati tartalmi elemre a maximális, a többi ajánlat ugyanazon részszempont szerinti tartalmi elemére pedig a 34. § (3) bekezdésének d) pontja alapján a felhívásban meghatározott módszerrel számolt pontszámot adja. Majd az így az egyes tartalmi elemekre adott értékelési pontszámot megszorozza a súlyszámmal, a szorzatokat pedig ajánlatonként összeadja. Az értékelési folyamatban az 59. § (2)-(3) bekezdéseiben foglaltakat is érvényesíteni kell. Az az ajánlat az összességében legelőnyösebb, amelynek az összpontszáma a legnagyobb, vagy amelyet az egyenértékű (azonos összpontszámú) ajánlatok közül a 35. § (1) bekezdése vagy az 59. § (4)-(5) bekezdései alapján előnyben kell részesíteni.
A Döntőbizottság megállapította, hogy a tényleges értékelés a későbbiekben teljes mértékben igazolta, hogy a felhívásban megadott "módszer" nem biztosít jogszerű eljárást. A "műszaki állapot" részszempontra adott pontszámok egyike sem érte el a maximális 20 pontot, ugyanúgy az ajánlati ár tekintetében sem volt értékelhető a legkedvezőbb ajánlat 20 ponttal. Az értékbecslő által végzett értékelés végeredménye pedig nem hozható közvetlen és áttekinthető összefüggésbe az ebben a körben figyelembe vett, a beszerzés tárgyára vonatkozó jellemzőkkel, az értékbecslés komplex folyamatában sok más tényező is szerepet játszott a "műszaki állapot" mellett. Ezen túlmenően a Döntőbizottság megállapította azt is, hogy e részszempont értékelése körében nem csupán a megjelölt műszaki állapot értékelése történt, hanem ennél jóval bővebb, más tényezőkre is kiterjedő értékelés történt. Összességében megállapítható, hogy a második részszempont vonatkozásában az értékelés túlterjedt a részszempont tényleges tartalmi körén, valamint nem minden egyes, a műszaki állapotnak releváns tényező került figyelembevételre. A jogsértő szempontrendszer és a pontszámítási módszer következtében sérültek a Kbt. 55. § (6) bekezdés szabályai is. Csak a résztvevők szűk köre az a körülmény, amelyre tekintettel nem keletkezett az eljárás eredményére is kiható súlyosabb jogsérelem.
A Döntőbizottsága Kbt. 76. § (1) bekezdés c) pontjában biztosított jogkörében eljárva a Kbt. 88. § (1) bekezdés d) pontja alapján a jogsértést megállapította, az f) pont alapján határozott a bírság kiszabásáról és a h) pont alapján határozott a költségek viseléséről.
A Kbt. 88. § (4) bekezdése szerint: "A bírság mértéke a közbeszerzés értékének legfeljebb harminc százaléka, de legalább a jogsértő cselekmény elkövetésének időpontjában hatályos éves költségvetési törvényben meghatározott összeg."
A bírság minimális mértékét a költségvetési törvény 2003-ban 1 000 000 Ft-ban, a felelős személlyel szemben kiszabható bírság minimális összegét 100 000 Ft-ban állapította meg.
A Döntőbizottság jelen ügyben a minimális összegű bírság kiszabásáról döntött figyelemmel arra, hogy a beszerzés értéke mindösszesen 6,5 M Ft volt. A becsatolt felelősségi rend egyértelműen tartalmazta, hogy az ajánlati felhívás tartalmának elkészítéséért Horváth István irodavezető a felelős, így vele szemben is a Döntőbizottság a minimális összegű bírság kiszabásáról határozott.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 2003. február 3.
Dr. Engler Magdolna s. k., Kalmárné Diósy Ildikó s. k.,
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Dr. Nagy Gizella s. k.,
közbeszerzési biztos
