KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (7831)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Ikt.sz.: D.394/10/2003.
Tárgy: a Döntőbizottság elnöke által hivatalból kezdeményezett jogorvoslati eljárás a Győr-Moson-Sopron Állami Közútkezelő Kht. közbeszerzési eljárása ellen.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Döntőbizottság a Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság elnöke (1024 Budapest, Margit krt. 85., a továbbiakban: Döntőbizottság elnöke) által a Győr-Moson-Sopron Állami Közútkezelő Kht. (9022 Győr, Batthyány tér 8., a továbbiakban ajánlatkérő) "A Dunán és mellékfolyón 2002 augusztusában kialakult árhullám által okozott károk helyreállítása az 1. sz. főút 126+860-127+360 km között 5500 m2-en, valamint a 14. sz. főút 11+096-12+163 km között 4880 m2-en nyomvályú megszüntetése" tárgyú közbeszerzési eljárása ellen hivatalból kezdeményezett jogorvoslati eljárásban megállapítja, hogy az ajánlatkérő a 06.22.44.03 SV 1.1 kódszámú 1. számú főút vonatkozásában indított közbeszerzési eljárása tekintetében megsértette a Kbt. 70. § (1) bekezdés c) pontját, a Kbt. 35. § (1) bekezdés d) pontjára tekintettel a Kbt. 34. § (4) bekezdés c) pontját, valamint a Kbt. 71/B. § (2) bekezdését, a 06.22.44.03 SV. 1.2 kódszámú 14. számú főút vonatkozásában indított közbeszerzési eljárása tekintetében a Kbt. 35. § (1) bekezdés d) pontjára tekintettel a 34. § (4) bekezdés c) pontját és a Kbt. 71/B. § (2) bekezdését, ezért a Döntőbizottság az ajánlatkérő részvételi felhívását és az azt követő összes döntését megsemmisíti, valamint ajánlatkérővel szemben 1 000 000 Ft, azaz egymillió forint bírságot szab ki.
A Döntőbizottság kötelezi az ajánlatkérőt, hogy a bírságot a határozat kézbesítésétől számított 15 napon belül a Közbeszerzések Tanácsa MÁK 10032000-01720361-00000000 számú számlájára fizesse be.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát, annak kézbesítésétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására halasztó hatálya nincs.
INDOKOLÁS
A Döntőbizottság a rendelkezésre álló iratok alapján az alábbi tényállást állapította meg.
A Dunán és mellékfolyóin 2002 augusztusában árvíz vonult le. Az árhullám által okozott károk enyhítésére a kormány fedezetet biztosított a helyreállítási munkák elvégzésére. A keletkezett károk helyreállításának munkálatait a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (GKM) és annak háttérintézményeivel az Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatósággal (UKIG), valamint az Állami Közúti Műszaki és Információs Közhasznú Társasággal (ÁKMI Kht.) együttműködve, az általuk meghatározott eljárási rend szerint a területileg illetékes megyei Állami Közútkezelő Kht.-k szervezték. A fedezet felhasználásának szabályait a GKM Költségvetési és Közúti Közlekedési Főosztálya által 2003 márciusában összeállított "Eljárási útmutató" határozza meg. A feladatokat közhasznú vállalkozási, illetve tervezési szerződéssel az illetékes Megyei Közútkezelő Kht. (továbbiakban MÁK Kht.) teljesítésével, illetőleg külső vállalkozókkal lehet teljesíteni. Ez utóbbi esetekben a tervezési és kivitelezési szerződések a GKM Közúti Közlekedési Főosztálya nevében eljáró Állami Közúti Műszaki és Információs Kht. és a vállalkozó között jönnek létre. Az eljárási útmutató 1. és 2. pontjában szerepel az, hogy az értékhatárt meghaladó beszerzésekre a Kbt. 70. § (1) bekezdés c) pont szerinti eljárás alkalmazható a tervezési és kivitelezési szerződésre (az értékhatár alatti beszerzésekre pedig legalább 3 vállalkozó ajánlatot kell bekérni).
Az útmutató szerződésmintákat tartalmazott.
A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Közúti Közlekedési Főosztálya 2003. április 16-án értesítette ajánlatkérőt, hogy a 1192/2002. (XI. 7.) és a 2363/2002. (XII. 5.) számú kormányhatározatok az országos közutakon történő helyreállítási munkák finanszírozásához szükséges előirányzatok 50%-át biztosítják a kiemelt előirányzatból, ezért a rendelkezésre álló források miatt azok helyreállítását 2 évre kell ütemezni. A közútkezelő társaságok által bejelentett és a GKM és a KEHI által elfogadott kárérték 50%-áig lehet 2003-ban a szerződéseket megkötni. A főosztály kérte a szerződéses ajánlatok megküldését 2003. április 30-ig.
A GKM által 2003. április 16-i értesítő faxát követően az ÁKMI Kht. április 24-én kelt e-mailen is megküldött levelében értesítette ajánlatkérőt, hogy az eljárási útmutatóban meghatározott eljárási rend szerint 2003. április 30-án jelenik meg a Közbeszerzési Értesítőben a beszerzés tárgyára részben vonatkozó nyílt eljárás hirdetménye, melynek az előzetes összesített tájékoztatóját 2003. február 19. napján már közzétették. Ez az eljárás többek között tartalmazza K. 1.1 kódszám alatt a 14. sz. út 11+088-11+200 útszelvény között repedések kiöntése 25 m2, illetőleg a 1.6 kódszám alatt a 11+088-12+300 útszelvények között keréknyomvályú megszüntetése 2560 m2 munkát. A felhívás szerint az ajánlattételi határidő 28 nap, azaz 2003. május 28. volt.
A beérkezett ajánlatok bontását követően az ajánlatkérő 2003. június 4-én kelt levelével arról tájékoztatta az ÁKMI Kht.-t, hogy a dunai árvízkárok helyreállításához a 14. sz. útszakaszra biztosított központi fedezet a rendelkezésre álló karbantartási fedezettel, mely tartalmazza a 26 M Ft többletforrást is, továbbá az eredeti mintegy 13 M Ft-tal magasabb színvonalú munkák elvégzését teszi lehetővé. A többlet pénzügyi forráshoz képest megemelt műszaki tartalmú munkák elvégzésére nyílt lehetőség, az út teljes felületét érintő burkolatmegerősítéssel tudják az útfelújítást elvégezni. Az ajánlatkérő ennek az eljárásnak a 14. sz. útra vonatkozó részeit a 2003. június 27-i eredményhirdetésen eredménytelenné nyilvánította a Kbt. 60. § (1) bekezdés e) pontja alapján, illetve a Kbt. 55. § (4) bekezdése alapján.
Időközben még 2003 júniusában került sor a tervezésre vonatkozó szerződéskötésre az ÁKMI Kht. által biztosított útmutató szerint a 14. számú főút vonatkozásában.
Ajánlatkérő 2003. július 8-án kelt, július 10-én postára adott és 16-án iktatott levelében tájékoztatta a Döntőbizottság elnökét arról, hogy a beszerzés tárgyát képező 2 útszakasz nyomvályú megszüntetése céljából hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárást folytat le, melyben a következő 8 céget kérte fel ajánlattételre: Strabag Rt., Swietelsky Kft., EGÚT Rt., Hoffmann Rt., VIADOM Rt., Vegyépszer Rt., Betonút Rt. és a MÁVÉPCELL Kft.
Az eljárás jogalapjának Kbt. 70. § (1) bekezdés c) pontját jelölte meg. Az eljárás választásának indokaként előadta, hogy az árhullám által megrongált utak helyreállítását 2003. szeptember 30-ig el kell végezni, így elkerülhető az állami tulajdon nagymérvű károsodása. A rendkívüli sürgősség az ajánlatkérő által előre nem látható okból állt elő, a meghibásodás feltárása, a helyreállítási munkák kiviteli tervezése a munkák elvégzéséhez szükséges fedezet biztosítását követően vált lehetségessé a GKM részéről a kiemelt költségvetési előirányzat átcsoportosításával, a jelen tárgyalásos eljárás beszerzési tárgyával egyező, emelt műszaki tartalomnak megfelelően. Tehát a sürgősség nem az ajánlatkérő mulasztásából ered.
Az ajánlatkérő a részvételi felhívás 8. pontjában megadta a részvételre jelentkezők pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmasságának szempontjait.
A megküldött részvételi felhívásban a 9. c) pontban ajánlatkérő meghatározta, hogy az összességében legelőnyösebb ajánlat szempontja alapján bírálja el az ajánlatokat, és ehhez megadta az elbírálási részszempontokat, azok súlyszámát, valamint az adható pontszámok alsó és felső határát 1-5 pont között. Az elbírálás módszere a lineáris interpoláció volt.
részszempontok: súlyszámok
- ajánlati ár 5,0
- kis- és középvállalkozások részvételének mértéke 0,5
- átfutási időtartam 1,0
- jótállási időtartam 1,0
Az ajánlatkérő a kis- és középvállalkozások részvételének mértéke részszempont tartalma vonatkozásában további meghatározást nem tett.
A részvételi határidőre 2003. július 18-ára mind a 8 felkért cég benyújtotta jelentkezését. Ajánlatkérő az összes ajánlattevőt a 2003. július 21-i eredményhirdetésen a szerződés teljesítésére alkalmasnak minősítette, és felkérte őket a részvételi felhívásban meghatározottak szerinti ajánlattételre. Az ajánlatkérő külön ajánlati felhívást nem küldött meg az ajánlattevők részére.
Az ajánlattételi határidő a részvételi szakasz eredményhirdetését követő 14. nap, azaz augusztus 4. volt.
Az eredményhirdetés határideje az ajánlattétel 5. napján, azaz augusztus 9. (szombat) volt.
A Döntőbizottság elnöke 2003. július 31-én a Kbt. 79. § (5) bekezdése alapján eljárást kezdeményezett, mert a rendelkezésére bocsátott iratokból nem volt megállapítható egyértelműen, hogy az eljárás választásának a feltételei fennállnak-e, mert a GKM forrást biztosító engedélye 2003. április 16-án kelt, amelynek alapját képeztek a helyreállítási tervek. A közbeszerzési eljárás megindítására 3 hónap elteltével került sor. Ezért indítványozta az eljárás jogalapjának és az ajánlati felhívás jogszerűségének a vizsgálatát.
Ajánlatkérő az előzetes iratokat megküldte és 2003. augusztus 1-jén kelt észrevételében előadta, hogy a tájékoztatójukban félreérthető volt az, hogy azt írták, hogy a minisztérium a helyreállítási tervek alapján biztosította a fedezetet. Valójában a kiviteli tervek elkészítésre 2003. április 28-án kelt 197-14/2003. számú levelükkel küldték el a tervezésre vonatkozó 197/2003. sz. vállalkozási szerződésüket az ÁKMI Kht.-nak és ezzel egy időben a tervezési munka meg is indult. Az ÁKMI Kht. a vállalkozási szerződéseket a 2003. július 3-án kelt levelével igazolta vissza. A tervek elkészítésének határideje 2003. július 15. volt. A kiviteli terv a szerződésben levő teljesítési határidő előtt elkészült, erről tájékoztatták az ÁKMI Kht.-t, csatolták is a teljesítés igazolásáról szóló iratot és a számlát. Így tudták megindítani a közbeszerzési eljárást 2003. július 10-én, melyről a Döntőbizottság elnökét is tájékoztatták még ezen a napon feladott levéllel.
A Döntőbizottság a közbeszerzési eljárásban keletkezett iratok, ajánlatkérő érdemi észrevétele és tárgyaláson tett nyilatkozata alapján megállapította, hogy az ajánlatkérő közbeszerzési eljárása ellen kezdeményezett jogorvoslati eljárás alapos.
A Döntőbizottság először vizsgálta az ajánlatkérő által a Kbt. 70. § (1) bekezdés c) pontjára alapított közbeszerzési eljárás jogalapjának jogszerűségét.
A Kbt. 26. § (1) bekezdése szerint a közbeszerzési eljárás nyílt, meghívásos, illetőleg tárgyalásos eljárás lehet. Meghívásos vagy tárgyalásos eljárásra csak akkor kerülhet sor, ha azt e törvény megengedi.
A tárgyalásos eljárás ezen megengedő szabályait a Kbt. 70. §-a tartalmazza.
A Kbt. 70. § (1) bekezdés c) pontja szerint az ajánlatkérő tárgyalásos eljárást alkalmazhat árubeszerzés, építési beruházás, illetve szolgáltatás megrendelése esetén, ha az ajánlatkérő által előre nem látható okból előállt rendkívüli sürgősség miatt e törvényben előírt határidők nem lennének betarthatóak; a rendkívüli sürgősséget indokló körülmények azonban nem eredhetnek az ajánlatkérő mulasztásából.
A Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérő a jelen tárgyalásos eljárását megelőzően a 14. számú főút vonatkozásában előzetes összesített tájékoztató alapján nyílt eljárást indított, melyre vonatkozó hirdetmény 2003. április 30-án jelent meg a Közbeszerzési Értesítőben. Ez a beszerzés részben kiterjedt a jelen tárgyalásos eljárás beszerzési tárgyára is, az ahhoz képest csökkentett műszaki tartalommal bíró út helyreállítási munkákra. Az ajánlatkérő e körben 2003. június 4-én értesítette az ÁKMI Kht.-t, hogy a GKM XI-3/603/6/2003. számú levele szerint többletforrás bevonására nyílik lehetőség, mely az ajánlatkérő által előre nem látható oknak minősül. Azaz a pénzügyi fedezetek összevonásával az eredeti nyomvályú-erősítés helyett, méretezett, teljes felületet érintő burkolatmegerősítés válik lehetséges az elkészítendő, megemelt műszaki tartalmú, új tervek alapján. Az ajánlatkérő a 14. számú útra vonatkozóan ekkor javasolta az eljárás eredménytelenné nyilvánítását az ÁKMI Kht. részére a Kbt. 60. § (1) bekezdés e) pontja alapján, a közbeszerzés megkezdését követően beálló lényeges körülményre hivatkozva, melynek az eljárási útmutató szerint a hozzájárulása szükséges az e körben meghozott ajánlatkérői döntés vonatkozásában.
Az ÁKMI Kht. csak 2003. június 27-én kelt levelével hagyta jóvá a fenti ajánlatkérői eredményhirdetési javaslatot, mely többek között az eljárás e részének eredménytelenné nyilvánítására vonatkozott. A megemelt műszaki tartalmú kiviteli terve elkészültét követően vált lehetségessé a közbeszerzési eljárás megindítása a kiviteli munkákra vonatkozóan, illetve ezt igazolja a kivitelezési tervek készre jelentését igazoló 2003. július 4-i ajánlatkérői levél. A út felújításához szükséges időjárási körülményeket figyelembe véve a rendkívüli sürgősség feltétele is fennállt, mely körülmény e vonatkozásában nem az ajánlatkérő mulasztásából eredt, bár a tilalmi időszak e munkák kivitelezése vonatkozásában az építés gyakorlat szerint csak november 15. és március 15. között áll fenn.
A Döntőbizottság tehát a fenti indokok alapján a 14. számú főút vonatkozásában az ajánlatkérő eljárást a tárgyalásos eljárás jogalapját illetően elfogadhatónak minősítette.
A Döntőbizottság ugyanakkor megállapította, hogy az ajánlatkérőt az 1. számú főút vonatkozásában mulasztás terheli a rendkívüli sürgősséget indokló körülmények vonatkozásában.
E beszerzés nem szerepelt a fent említett előzetes összesített tájékoztató alapján indított nyílt közbeszerzési eljárásban. A vonatkozó kiviteli terveket maga az ajánlatkérő készítette el már 2003 májusában, tehát a kivitelezésre vonatkozó közbeszerzési eljárás megindításának ezen előfeltétele is megvalósult. Az ÁKMI Kht. 2003. április 16-án tájékoztatást adott ajánlatkérőnek a pénzügyi fedezet rendelkezésére állásáról. Továbbá 2003. április 29-én rendelkezésére bocsátotta az ajánlati dokumentációt, illetve ajánlati felhívást tehát az ajánlatkérőnek komplett ajánlati dokumentációt külön nem kellett elkészítenie. A jelen eljárás során tett ajánlattevői vállalások átlagosan 30-40 napos kivitelezési időtartamra szóltak. Így 2003. május végétől az ajánlatkérőnek még a 2003. szeptemberi teljesítési határidőre tekintettel is elegendő idő állt rendelkezésére nyílt eljárás lefolytatására a közbeszerzési eljárás lefolytatásához és teljesítéséhez szükséges időtartamot figyelembe véve.
A Döntőbizottság tehát megállapította, hogy az ajánlatkérőt mulasztás terheli abban, hogy nem kezdeményezte haladéktalanul a közbeszerzési eljárás megindítását, amennyiben valóban rendkívül sürgősséggel volt számára szükséges az út helyreállításának elvégzése.
A Kbt. 71/B. § (2) bekezdése szerint a hirdetmény közzététele nélkül induló tárgyalásos eljárás megkezdésekor meg kell küldeni a Bizottság elnöke részére - telefaxon is - az ajánlati felhívást, továbbá a meghívni kívánt szervezetek (személyek) nevéről, székhelyéről, valamint a tárgyalásos eljárás alkalmazását megalapozó körülményekről szóló tájékoztatást.
A Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérő nem értesítette faxon a Döntőbizottság elnökét a tárgyalásos eljárás megindításáról, csak postai úton tette ezt meg, mely szintén eljárási jellegű jogsértés. Az ajánlatkérő ugyanakkor 2003. július 10-én a felkért ajánlattevőnek a részvételi felhívást már megküldte és ezzel az eljárását megindította.
A Döntőbizottság ezt követően vizsgálta, hogy az ajánlati felhívás tartalma megfelelt-e a Kbt. előírásainak.
A Kbt. 35. § (1) bekezdés d) pontja szerint az ajánlatkérő a felhívásban az összességében legelőnyösebb ajánlat elbírálása részszempontjainak és azok súlyszámainak meghatározása körében vagy az egyébként egyenértékű ajánlatok választásánál - az előnyben részesítés elveit, illetőleg mértékét egyértelműen meghatározva -, az esélyegyenlőség követelményére is tekintettel az 59. § (2)-(5) bekezdéseiben foglaltak fenntartása mellett további előnyben részesítheti az ajánlatot, ha az a felhívásban meghatározott módon elősegíti a kis- és középvállalkozók részvételi esélyének növelését.
A Kbt. 26. § (6) bekezdése szerint a meghívásos és a tárgyalásos eljárásra egyébként - ha e törvény másként nem rendelkezik - a nyílt eljárás szabályait kell megfelelően alkalmazni.
A Kbt. 34. § (4) bekezdés c) pontja szerint a részszempontokat az ajánlatkérőnek úgy kell meghatároznia, hogy a részszempontoknak gazdaságilag értékelhető mennyiségi, illetve minőségi tényezőkön kell alapulniuk, a közbeszerzés tárgyával, illetőleg a szerződés feltételeivel kell kapcsolatban állniuk.
A Kbt. 71/B. § (1) bekezdés második fordulata szerint az ajánlati felhívásnak a 71. § (4) bekezdésében foglaltakon kívül tartalmaznia kell a tárgyalásos eljárás 70. § szerinti jogcímét, azt, hogy az ajánlatkérő igényli-e az írásbeli ajánlattételt, valamint a 9. számú melléklet 2. d), 3., 4., 8., 9. a)-c) és 11. pontjaiban foglaltakat, továbbá a 34. § (3) bekezdésében foglaltakat, ha az ajánlatkérő az összességében legelőnyösebb ajánlatot kívánja választani.
A Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérő a kis- és középvállalkozások mértéke bírálati részszempont vonatkozásában nem határozta meg az előnyben részesítés elveit és mértékét, illetve e vállalkozások részvételi esélyének növelésére vonatkozó konkrét kifejtését nem tette meg. Az ajánlatkérő e részszempont jogsértő meghatározásával nem tette lehetővé az ajánlatok objektív elbírálását, annak megállapítását, hogy az ajánlatok mely gazdaságilag mérhető tartalmi elemei képezik az ajánlatkérői értékelés tárgyát.
A Döntőbizottság tehát megállapította, hogy az ajánlatkérő által kiadott részvételi felhívás tartalma jogsértő a fenti körben.
A Döntőbizottság az ajánlatkérőnek az 1. sz. útszakaszra vonatkozóan az eljárás választás jogalapjának részben jogsértő voltára, valamint az 1. sz. és a 14. sz. út vonatkozásában a részvételi felhívás jogsértő tartalmára figyelemmel a részvételi felhívást és az azt követő döntéseit megsemmisítette.
A Döntőbizottság a Kbt. 76. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva az részvételi felhívás jogsértő tartalmára és az ajánlatkérő közbeszerzési eljárása jogalapjának részbeni jogsértő voltára tekintettel a Kbt. 88. § (1) bekezdés d) pontja alapján a jogsértést megállapította és figyelemmel arra, hogy az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárást lezáró szerződését a Döntőbizottság határozatának meghozataláig felfüggesztette a c) pont alapján határozott a részvételi felhívás, illetőleg az azt követő ajánlatkérői döntések megsemmisítéséről és az f) pont alapján döntött a bírság kiszabásáról.
A bírság összegének megállapításánál figyelembe vehető körülményeket a Kbt. 88. § (4) és (5) bekezdései szabályozzák.
A Kbt. 88. § (4) bekezdése szerint a bírság mértéke a közbeszerzés értékének legfeljebb harminc százaléka, de legalább a jogsértő cselekmény elkövetésének időpontjában hatályos éves költségvetési törvényben meghatározott összeg.
A Kbt. 88. § (5) bekezdése szerint a bírság összegét az eset összes körülményére - így különösen a jogsérelem súlyára, a közbeszerzés tárgyára és értékére, az eljárást segítő együttműködő magatartására, az e törvénybe ütköző magatartás ismételt tanúsítására - tekintettel kell megállapítani. Ha a jogsérelem a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével valósul meg, a kiszabandó bírság legalább a bírság minimális összegének kétszerese.
A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. tv. 55. § (2) bekezdésében meghatározott legkisebb összeg 1 000 000 Ft.
A Döntőbizottság a bírság mértéke vonatkozásában a minimális összeg kiszabásáról határozott, tekintettel arra, hogy az ajánlatkérő együttműködő magatartásának eredményeként a jogsértés reparálhatóvá válik, illetve a közbeszerzés tárgyának a közérdekű voltára.
A Döntőbizottság a személyes felelősségre vonást nem tartotta indokoltnak tekintettel arra, hogy az ajánlatkérő belső felelősségi rendje szerint testületi döntés került meghozatalra.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 2003. szeptember 9.
Dr. Csanádi Péter s. k., Bujdosó Gézáné s. k.,
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Hámori András s. k.,
közbeszerzési biztos
