KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (0936/2004)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Ikt.sz.: D.613/ 11/2003.
Tárgy: az ARCHITEKTON Rt. kérelmező jogorvoslati kérelme MTA Titkársága Pénzügyi Főosztály ajánlatkérő közbeszerzési eljárása ellen.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Döntőbizottság az ARCHITEKTON Rt. (2100 Gödöllő, Liget u. 2., képv.: dr. Patay Géza ügyvéd, 1026 Budapest, Pasaréti út 72.) kérelmező kérelme alapján indult jogorvoslati eljárásban, melyet az MTA Titkársága Pénzügyi Főosztály (1051 Budapest, Nádor u. 7., nevében eljár: MTA ALFA Akadémiai Létesítmények Fenntartása és Üzemeltetése, 1112 Budapest, Budaörsi út 45.) mint ajánlatkérő által "MTA irodaház műemléki átalakítása II. ütem munkái" tárgyú közbeszerzési eljárása ellen nyújtott be, a kérelmező jogorvoslati kérelmének helyt ad, és megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (továbbiakban: Kbt.) 55. § (6) bekezdését és a Kbt. 59. § (1) bekezdését, valamint a Kbt. 61. § (1) bekezdését, ezért a Döntőbizottság az ajánlatkérő eljárást lezáró döntését megsemmisíti és az ajánlatkérővel szemben 1 000 000 Ft, azaz egymillió forint bírságot szab ki.
A Döntőbizottság kötelezi ajánlatkérőt, hogy a bírságot a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül a Közbeszerzések Tanácsa MNB 10032000-01720361-00000000 bankszámlájára fizesse be.
A Döntőbizottság kötelezi továbbá ajánlatkérőt, hogy a kérelmező részére a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül 150 000 Ft, azaz egyszázötvenezer forint igazgatási szolgáltatási díjat fizessen meg.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát, annak kézhezvételétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
INDOKOLÁS
A Döntőbizottság a rendelkezésére bocsátott iratok, a felek nyilatkozatai és a tárgyaláson elhangzottak alapján az alábbi tényállást állapította meg.
Ajánlatkérő 2003. szeptember 24. napján a Közbeszerzési Értesítő (K. É.) 39. számában közzétett ajánlati felhívással nyílt közbeszerzési eljárást indított a rendelkező részben meghatározott beszerzés tárgyában.
A felhívás 13. pontjában ajánlatkérő megjelölte, hogy az összességében legkedvezőbb ajánlat szempontjából fogja az ajánlatokat elbírálni, melyhez meghatározta a bírálati részszempontokat és azok súlyszámát az alábbiak szerint:
részszempontok súlyszámok
- ajánlati ár 15
- teljesítési biztosíték (összegszerűen) 4
- jóteljesítési biztosíték (összegszerűen) 4
- garanciavállalás mértéke (hónapokban) 4
- késedelmikötbér-vállalás mértéke (a vállalkozási árra vetített napi kötbér %-ban megállapítva) 4
- fizetési ütemezés (szakaszszámlák és végszámla darabszám szerint) 4
Az adható pontértékek határát 1 és 10 között határozta meg ajánlatkérő. Az ajánlatok értékelésének módszereként meghatározta, hogy a legjobb ajánlat kapja az értékelési pontszám maximumát, a legkedvezőtlenebb ajánlatra a minimális pontszámot adja. A többi ajánlat esetében a pontszámot két szélső érték között az egyenes arányosság módszerével határozza meg.
A felhívás 16. h) pontja szerint az ajánlathoz mellékelni kell a munkára vonatkozó szerződéstervezetet.
Ajánlati dokumentációt készített ajánlatkérő, mely csak a kiviteli tervet tartalmazta.
Ajánlatkérő helyszíni konzultációt tartott 2003. október 13-án, melyen az ajánlattevők által feltett kérdéseket megválaszolta.
A helyszíni konzultáció alkalmával közölte, hogy az előre nem látható felújítási munkákból adódó többletek miatt a főösszesítőre 10% tartalékkeret beállítása szükséges, tételes elszámolás mellett.
Ajánlattételi határidőre, 2003. november 4. napjára 7 db ajánlat érkezett. Ajánlatot nyújtott be a kérelmező, a Középületépítő Rt, a FŐV-2 Építőipari és Beruházó Rt., a Fővárosi Építő Rt., a MASZER Rt., a RENOVIT Kft. és a POLÁRIS Rt.
Ajánlatkérő az beérkezett ajánlatokat megvizsgálta, értékelte. Az eredményhirdetésre 2003. november 18-án került sor, melyen a RENOVIT Kft. nettó 139 202 428 Ft-os ajánlatát hirdették ki nyertesnek, az ezt követő legkedvezőbb a kérelmező nettó 132 992 370 Ft-os ajánlata lett.
Az Összegzés az eljárásról iratot ajánlatkérő elkészítette, melynek 2. a) pontjában csak az ajánlattevőket sorolta fel, de a tartalmi elemeket nem. A 2. b) pont alatt ajánlatkérő rögzítette, hogy az ajánlati árak értékelésénél a 10%-os tartalékkeret nélküli összegeket vette figyelembe, mivel a felhívás ellenére ajánlattevők nem teljeskörűen állították be a költségvetésbe a tartalékkeretet. Az összegzést az eredményhirdetéskor kiosztotta ajánlatkérő.
Kérelmező 2003. november 18-án levélben kérte ajánlatkérőtől a kötbérekre adott pontszámok számítási módjának ismertetését.
Ajánlatkérő válaszában leírta, hogy "az ajánlattevők egy része a napi kötbér %-ban történő megjelölése mellett a kötbér általa megajánlott mértékét összegszerűen maximálta. Azon okból, hogy ezen ajánlattevők esetében a késedelmi kötbér mint ajánlati részszempont elbírálható legyen - elkerülendő azon ajánlattevők kizárását a közbeszerzési eljárásból, akik a felhívásban részletesen taglalt, a késedelmikötbér-vállalás mértékére vonatkozó ajánlatukat önkényesen maximálták - a ténylegesen vállalt késedelmikötbér-ajánlatokat egy 10 napos időintervallumra átlagolva határoztuk meg. Ez az átlag képezte ..... a számítás alapját..."
Kérelmező 2003. november 24-én nyújtott be jogorvoslati kérelmet, melyben kifogásolta, hogy az ajánlatkérő az általa összeállított, az eredményhirdetésen ismertetett és átadott összegzésben nem adta meg az ajánlatok tartalmi elemeit, azokat kérésére szóban ismertette csak, továbbá nem ismertette az értékelési pontszámok indokolását sem. Ez nem felel meg a Kbt. 5. sz. mellékletének. Sérelmezte továbbá ajánlatkérő értékelését a kötbérvállalás mértéke részszempontra nézve, mert ajánlatkérő eltért az ajánlati felhívásban közzétett értékelési módszertől. A kötbérajánlatokat önkényesen átlagolva vette figyelembe a pontozásnál, és nem az ajánlatukban levő kötbérvállalást hasonlította össze a többi ajánlattal, noha nem ezt hozta előzetesen az ajánlattevők tudomására. Előadja, hogy ajánlatkérő a Kbt. 37. § (1) bekezdés szerinti szerződéses feltételeket nem adta meg, így nem is kérhet számon semmit, illetőleg nem volt mit megsérteni az ajánlattevőknek. Álláspontja szerint ajánlatkérő megsértette a Kbt. 55. § (6) bekezdését, és mivel ez a jogsértés kihatással van a nyertes személyére is, ezért sérült a Kbt. 24. § (1) bekezdés szerinti verseny tisztaságára vonatkozó alapelv is.
Kérte az eljárást lezáró döntés megsemmisítését, ideiglenes intézkedéssel a szerződés megkötésének megtiltását.
Ajánlatkérő észrevételében kérte a kérelem elutasítását. Előadta, hogy álláspontja szerint nem tért el a felhívásban megadott értékelési szemponttól a kötbér értékelésénél, csupán egy segédszámítást alkalmaztak. Az ajánlatok egy része - így a kérelmezőé is - igen magas %-ban jelölte meg a napi kötbért (15%), azonban maximálta is, tehát mindösszesen csak 1 napra vállalt kötbérfizetést, szemben a nyertessel, aki csak napi 2%-ot ajánlott meg, és azt nem maximálta. Ezért az értékelést úgy végezték el, hogy egy, általuk megjelölt - tapasztalati számként ismert - 10 napos időintervallumra átlagolva határozták meg a kötbért. Álláspontja szerint ezzel nem változtatták meg a bírálati szempontot, illetve az annak megadott módszerét, csak az összehasonlítást könnyítendő, az eredeti számítási módszert segítő számítási metódust alkalmazták. Véleménye szerint téved kérelmező, amikor azt állítja, hogy az ő ajánlata kedvezőbb lenne a kötbérvállalás tekintetében a nyertesénél. Elismeri, hogy az összegzés tartalma hiányos, ugyanakkor szerinte a kérelmező által vitatott 2. b) pontban foglaltak értelmezhetőek, mert abban az eredetileg megajánlott és a felhívásnak megfelelően benyújtott ajánlati árakat tüntette fel.
Egyéb érdekeltek közül a nyertes RENOVIT Kft. tett érdemi észrevételt, melyben kifejti, hogy az egyértelmű, hogy ajánlatkérő a kötbér napi mértékét kívánta értékelni, tehát az az ajánlat kedvezőbb, amely nagyobb vállalást tett. Ugyanakkor álláspontja szerint ajánlatkérő azt várta el, hogy a késedelembe eső vállalkozó a késedelem mértékével arányos kötbért fizessen, tehát az a késedelem mértékével növekedjen, és ennek a követelménynek a kérelmező vállalása nem felel meg. Szerinte a kérelmező nem is napi kötbérre tett ajánlatot. Véleménye szerint négy pályázó önhatalmúlag a kötbért maximálta, ezért ajánlatuk nem egyértelmű. Ezeket az ajánlatokat ki kellett volna zárni az értékelésből. Ebben az esetben nem kellett volna segédszámítást alkalmazni ajánlatkérőnek. Kérte, hogy a Döntőbizottság hivatalból vizsgálja meg ezen körülményeket is. Hivatkozott arra is, hogy azoknak az ajánlattevőknek, akik a helyszíni konzultációban közöltek ellenére a 10%-os tartalékkeretet nem építették be az ajánlatukba, ajánlata érvénytelen, ezen körülmény hivatalbóli vizsgálatát kérte.
A Döntőbizottság D.61313/2003. szám alatt meghozott határozatával, 2003. november 24. napján ideiglenes intézkedéssel a szerződéskötést megtiltotta.
A Döntőbizottság megállapította, hogy a kérelmező jogorvoslati kérelme megalapozott az alábbiak szerint:
A Döntőbizottságnak a Kbt. 76. § (1) bekezdése szerinti hatáskörében - a kérelem keretei között - abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy ajánlatkérő a kifogásolt 5. részszempont "késedelmi kötbér vállalás mértéke" értékelése körében a Kbt. 55. § (6) bekezdésében előírtak betartásával járt-e el, illetőleg ajánlatkérő által elkészített összegzés megfelel-e a törvény rendelkezéseinek.
1. A felhívás 13. b) pont 5. értékelési részszempont értékelésére vonatkozó kérelmezői kifogás
A Kbt. 55. § (6) bekezdése előírja, hogy az ajánlatkérő az ajánlatokat a felhívásban meghatározott értékelési szempont alapján bírálja el. Ha az összességében legelőnyösebb ajánlatot kívánja választani, akkor az ajánlatoknak az elbírálás részszempontjai szerinti tartalmi elemeit a felhívásban meghatározott ponthatárok között értékeli úgy, hogy a legjobb ajánlati tartalmi elemre a maximális, a többi ajánlat ugyanazon részszempont szerinti tartalmi elemére pedig a 34. § (3) bekezdésének d) pontja alapján a felhívásban meghatározott módszerrel számolt pontszámot adja. Majd az így, az egyes tartalmi elemekre adott értékelési pontszámot megszorozza a súlyszámmal, a szorzatokat pedig ajánlatonként összeadja.
Ajánlatkérőnek a fent hivatkozott jogszabályi rendelkezés szerint a jogszerű értékelés elvégzése érdekében be kell tartani elsődlegesen azon követelményt, hogy csak a felhívásban előre közölt szempontok szerint vizsgálja a beérkezett ajánlatok "előnyösségét". Ezért alapvetően fontos, hogy ajánlatkérő ténylegesen olyan szempontokat határozzon meg a felhívásában értékelés szempontjaként, amelyek egy ajánlat kedvezőségét - megalapozott előkészítő munka és szakmai indokok alapján - jelentik. A értékelés előre közölt szempontjai vonatkozásában az eljárás későbbi szakaszában már semmilyen körülmények között, még méltányolható ajánlatkérői érdekekre hivatkozással sem kerülhet sor jogszerűen az értékelés részszempontjainak, illetve azok tartalmának változtatására.
Ajánlatkérő ugyanis a felhívásban közölt értékelési részszempontokkal fejezi ki ajánlattevők felé, hogy milyen tartalmú ajánlat a számára legkedvezőbb, ajánlattevők pedig ajánlatukat az előre közölt kedvező ajánlati feltételeket ismeretében állítják össze, méghozzá azzal a szándékkal, hogy a minél inkább megfeleljenek az ajánlatkérői elvárásoknak.
Ezért minden, előre kötelezően ismertetni előírt szempont, feltétel - amely alapvetően befolyásolja ajánlattevőket az ajánlat elkészítésében - utólagos változtatása, utólagos értelmezése és tartalmának előre nem közölt szempontok szerinti meghatározása ellentétes a törvény által rögzített eljárási alapelvekkel, valamint sértik az értékelésre vonatkozó konkrét jogszabályi rendelkezését is.
Ajánlatkérő az ajánlati felhívásában közölte, hogy a késedelmikötbér-vállalás mértékét 4 súlyszámmal kívánja az ajánlatok kedvezőségének megítélésénél figyelembe venni. E körben ajánlatkérő a felhívásban azt is rögzítette, hogy a kötbérvállalást milyen módon kívánja értékelni (ez pedig nem volt más, mint a vállalkozási árra vetített napi kötbér %-ban megállapítva).
A kötbér mértékére vonatkozóan általános szabály, hogy azt a felek a megkötendő szerződésükben maguk határozhatják meg, az ajánlatkérő azonban a felhívásában, illetőleg a dokumentációban semmiféle igényt, elvárást nem fogalmazott meg a tekintetben, hogy az ajánlattevők a kötbérmegajánlásaikat milyen keretek között tegyék meg, ajánlatkérőnek e körben milyen szerződéses feltételi vannak. A kiadott ajánlatkérői anyag éppen abban erősíthette meg ajánlattevőket, hogy ajánlatkérő a kötbér mértékére és annak megajánlási formájára vonatkozóan nem támaszt elvárást, így szabadon tehetnek ajánlatot e körben.
A fenti ajánlatkérői felhívás és dokumentáció birtokában pedig a beérkezett 7 ajánlat közül 6-ban a napi kötbérvállalás az ajánlati ár %-ában van megadva, míg a Középületépítő Rt. összegszerűen tette meg a vállalását. Ezenfelül a 7 ajánlattevő közül pedig 4 megadta a kötbérvállalás maximális mértékét is.
Ajánlatkérő az ajánlatok ismeretében azonban úgy döntött, hogy számára az ajánlatokban tett vállalások - a kötbér mértékének maximálása következtében - nem elfogadhatóak, erre tekintettel nem értékeli az ajánlatok szerinti napi kötbér %-os mértékét. Ezért az értékelési részszempont értékelésének szakaszában képezett egy átlagot, mégpedig úgy, hogy - tapasztalati számként ismerten - 10 napos intervallumra "átlagolta" a vállalásokat, és az így kapott értékekkel végezte el az ajánlatok értékelését.
Ajánlatkérő által alkalmazott, az értékelés szakaszában megállapított szempontok szerinti technika eredménye az lett, hogy az átlag számításának alapjául szolgáló 10 napra meghatározott kötbérmennyiség nem egyezik meg a maximumvállalásokkal azoknál, akik a maximumot vállalták, illetve a napi mértékkel sem, valamint a maximumkötbér mértéket nem vállaló ajánlattevőknél is a vállalás tartalmától eltérő - lényegében fiktív - vállalás került figyelembevételre.
A Kbt. 55. § (6) bekezdése kötelezően betartandó szabályként írja azonban elő, hogy ajánlatkérőnek az értékeléskor az ajánlat részszempont szerinti tartalmi elemét kell értékelnie és pontoznia. Ajánlatkérő tehát akkor sem végezhet jogszerű értékelést, ha az előre megadott részszempont körében nem az ajánlatban a résszemponthoz tartózóan megadott vállalásokat értékeli, illetőleg az ajánlatban az értékelési részszempontra adott vállalástól eltérő tartalmi elemeket értékel.
Ezenfelül azt is figyelmen kívül hagyta, hogy a vállalások nettó vagy bruttó árra vonatkoznak. Pl. kérelmező napi ill. max. vállalása bruttó 15%, ami összesen "csak" 66 240 463 ö 0,15 = 24 936 069 Ft. Vagyis az 1. napi kötbér ennyi, és nem a táblázatban leírt 19 949 E Ft lenne, továbbá amellett, hogy a kérelmező az 1. napi vállalásával már "kimerítette" az általa vállalt maximális keretet, ajánlatkérő mégis további 9 napra is számított kötbérösszegeket, melyek a 10 nap alatt összesen 58 153 E Ft-ot tesznek ki, és ezt az összeget átlagolta 10 napra. Ez az összeg lett a vizsgált tartalmi elem, eltérően a kérelmező által a bruttó vállalkozási árra vetítve vállalt napi 15%-os kötbérvállalással. Hasonló módon "túlhaladta" a Középületépítő Rt. vállalásának értékelésénél is a max. vállalást. Hisz ők napi 4 millió Ft-ot, max. nettó 15%-ot ajánlottak. Ehhez képest a maximumot ajánlatkérő 19 042 E Ft-ban határozta meg, ami valójában 139 644 334 ö 0,15 = 20 946 650 Ft. De az összes kötbérmennyiséget az átlagolás alapjául mégis 32 103 E Ft-nak számította.
A nyertes esetében a napi bruttó 2% vállalás sem 2784 millió Ft-ot jelent, hanem 191 403 339 ö 0,02 = 3 828 066 Ft-ot.
A fenti indokok alapján egyértelműen megállapítható, hogy ajánlatkérő nem a felhívásában meghatározott részszempontnak megfelelő ajánlati tartalmi elemet vizsgálta és hasonlította össze az értékelése során. Továbbá az értékelés során előre meg nem határozott szempontok szerint végezte el az ajánlatok összehasonlítását, vagyis megváltoztatta az általa megadott bírálati részszempontot, és ezzel az eljárásával ajánlatkérő megsértette a Kbt. 55. § (6) bekezdését.
A Kbt. 59. § (1) bekezdése kimondja, hogy az eljárás nyertese az, aki az ajánlatkérő részére az ajánlati felhívásban (és a dokumentációban) meghatározott feltételek alapján a 34. § (1) bekezdésében meghatározott elbírálási szempontok egyike szerint a legkedvezőbb ajánlatot tette.
Nem érintve - kérelmezői kérelmi elem hiányában - ajánlat kérő döntését az ajánlatok érvényességéről, de elvégezve az 5. értékelési részszempontban az ajánlatokban ténylegesen megadott napi kötbér %-os mértékeinek értékelését megállapítható volt, hogy a legjobb ajánlat a napi kötbér szempontjából a kérelmezőé, ez 10 pont. A legkedvezőtlenebb pedig a FŐV-2. Rt.-é, ami napi nettó 1%, vagyis napi bruttó 0,8%, ez 1 pont.
A nyertes RENOVIT Kft. napi bruttó 2% vállalása a képlettel számítva 2,095 pontot kap az ajánlatkérő által megállapított 4,377 helyett. Ez pedig azt jelenti, hogy a nyertes összpontszáma a 279-ről 269-re csökken, míg kérelmező 276 összpontszámot ért el.
Tehát a nyertes kiválasztásához vezető értékelés során használt - előre nem közölt - szempontok szerint elvégzett értékelés amellett, hogy azzal nem az ajánlatok konkrét tartalmi elemei kerültek értékelésére, az ajánlattevők közötti sorrendre és így a nyertes kiválasztására is kihatással volt, ezért a Kbt. 59. § (1) bekezdését is megsértette ajánlatkérő, hiszen nem az előre megadottak szerinti értékelés mellett állapította meg a nyertes személyét.
Tekintettel arra, hogy ajánlatkérő az ajánlatok értékelése során a Kbt. 55. § (6) bekezdésének megsértésével járt el, az eljárást lezáró döntése sem felelhet meg a Kbt. 59. § (1) bekezdésének, hiszen egy jogsértő értékelésen alapul a döntése.
2. "Az összegzés nem megfelelő elkészítésének kifogásolása kérelmező részéről."
A Kbt. 61. § (1) bekezdése értelmében az ajánlatkérő köteles az ajánlatok elbírálásának befejezésekor az 5. számú mellékletben meghatározott minta szerint írásbeli összegezést készíteni az ajánlatokról, az ebben foglalt adatokat az eljárás eredményének vagy eredménytelenségének kihirdetése során ismertetni kell, és azt az eredményhirdetést követő öt munkanapon belül meg kell küldeni az összes ajánlattevőnek.
A törvény 5. sz. mellékletének 2. a) pontja alapján ismertetni kell az összegzésben az érvényes ajánlatok részszempontok szerinti tartalmi elemeit. Ajánlatkérő által elkésztett összegzés nem tartalmazza az egyes ajánlatok részszempontok szerinti tartalmi elemeit, így az nem alkalmas arra, hogy ajánlattevők kellően meggyőződhessenek arról, hogy ajánlatkérő értékelésére a felhívásban megadottak szerint került-e sor, hiszen ehhez elengedhetetlen, hogy az értékelésnél figyelembe vett egyes tartalmi elemek ismertetésre kerüljenek. Az ajánlatkérő által összeállított összegzésnek a fentiek szerinti hiányossága miatt ajánlatkérő megsértette a Kbt. 61. § (1) bekezdését is.
Tekintettel a fent leírtakra a Döntőbizottság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott, és a Kbt. 88. § (1) bekezdés c) , d) és f) pontja szerinti jogkövetkezményeket alkalmazta.
A Kbt. 88. § (4) bekezdése szerint a bírság mértéke a közbeszerzés értékének legfeljebb 30%-a, de legalább a jogsértő esemény elkövetésének időpontjában hatályos éves költségvetési törvényben meghatározott összeg. A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. tv. 55. § (2) bekezdésben meghatározott legkisebb összeg 1 000 000 Ft.
Miután a Kbt. 88. § (1) bekezdés f) pontja alapján a törvény szabályait megszegővel szemben a Döntőbizottság köteles bírságot kiszabni és a bírság összegének megállapításánál méltányosságból sem mehet a minimumösszeg alá, így a Döntőbizottság a bírság összegét a törvényi minimum összegében állapította meg.
A Döntőbizottság a bírság összegének megállapításakor a Kbt. 88. § (5) bekezdésben foglaltakat vette figyelembe, e körben arra volt alapvetően tekintettel, hogy ajánlatkérőnek módja van a megállapított jogsértések kiküszöbölésére, a kiszabott bírságot a fentiekre tekintettel szükségesnek, de egyben elegendőnek ítélte.
A költségek viseléséről a Kbt. 88. § (1) bekezdés h) pontja alapján döntött. A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 2003. december 19.
Dr. Sárkány Izolda s. k., Bújdosó Gézáné s. k.,
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Kalmárné Diósy Ildikó s. k.,
közbeszerzési biztos