KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (1232/2003)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Ikt.sz.: D.656/7/2003.
Tárgy: a GDL General Document Line Iratkezelő Rt. jogorvoslati kérelme a Magyar Államkincstár közbeszerzési eljárása ellen.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Döntőbizottság a GDL General Document Line Iratkezelő Rt. (1034 Budapest, Seregély u. 13., képviseli: dr. Valovics Viktória ügyvéd, 1065 Budapest, Bajcsy-Zs. út 57., a továbbiakban: kérelmező) jogorvoslati kérelmének, melyet a Magyar Államkincstár (1052 Budapest, Deák Ferenc u. 5., képviseli: dr. Tótok János jogtanácsos, a továbbiakban: ajánlatkérő) "a volt államháztartási hivatalok illetmény-számfejtési ügyek iratanyagai, valamint a családtámogatási ügyek összesen 30 390 iratfolyóméter iratanyagának rendezése, selejtezésre történő előkészítése" tárgyú közbeszerzési eljárása ellen nyújtott be, részben helyt ad, és megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 26. § (2) bekezdés második fordulatában foglaltakat és az 52. § (2) bekezdésének d) pontjára való tekintettel az 52. § (1) bekezdését, ezt meghaladóan a jogorvoslati kérelmet elutasítja.
A Döntőbizottság ajánlatkérőt 2 000 000 Ft, azaz kettőmillió forint bírsággal sújtja.
Ajánlatkérő a bírság összegét a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül a Közbeszerzések Tanácsa MÁK-nál vezetett 10032000-01720361-00000000 számú számlájára köteles befizetni.
A Döntőbizottság kötelezi ajánlatkérőt, hogy kérelmező részére a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül 150 000 Ft (azaz egyszázötvenezer forint) igazgatási szolgáltatási díjat fizessen meg.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát annak kézhezvételétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
INDOKOLÁS
A Döntőbizottság a rendelkezésre álló iratok, a felek írásban és a tárgyaláson tett nyilatkozatai alapján az alábbi tényállást állapította meg:
Ajánlatkérő 2003. október 15-én a Közbeszerzési Értesítő 42. számában (7725/2003 számon) ajánlati felhívást tett közzé nyílt közbeszerzési eljárás lefolytatására a rendelkező részben megjelölt tárgyban. Az ajánlati felhívást 8182/2003 számon helyesbítette.
Ajánlatkérő részajánlat tételére lehetőséget biztosított "főváros, megyénkénti bontásban, illetve országosan" megjelöléssel.
A felhívás 6. b) pontjában előírta, hogy az ajánlatokat részajánlatonként, "Iratrendezés" jeligével ellátott zárt borítékban, kéri benyújtani.
Az ajánlati felhívás 11. pontjában határozta meg ajánlatkérő az ajánlattevők pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmassága igazolásával kapcsolatos követelményeit és az ajánlattevőknek a szerződés teljesítésére alkalmatlanná minősítésének szempontjait.
A 11. a) 2. pontban előírta, hogy ajánlattevőnek a szerződés teljesítéséhez szükséges műszaki alkalmassága igazolása körében többek között csatolnia kell - az előző 2 év jelentősebb szolgáltatásainak - a közbeszerzés tárgyára vonatkozó, részajánlatonként - igazolt referenciái (megrendelőktől származó referencialevél formájában az ellenszolgáltatás összege, a teljesítés ideje és a szerződést kötő másik fél megnevezésével).
Ehhez kapcsolódóan a 11. b) pontban alkalmatlanná minősítési szempontként előírta, hogy alkalmatlan a szerződés teljesítésére az az ajánlattevő, aki "nem rendelkezik legalább 2 igazolt referenciával az előző 2 évben a beszerzés tárgyára vonatkozóan".
A felhívás 13. a) pontjában az ajánlatok elbírálásának szempontjaként a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást jelölte meg.
A felhívás 15. a) pontja szerint az eredményhirdetés időpontja: az ajánlatok bontását követő első naptól számított 5. napon 10.00 óra.
Ajánlatkérő dokumentációt is készített, ami tartalmazta az ajánlatok elkészítéséhez szükséges információkat, útmutatót, az ajánlattal szemben támasztott alaki és tartalmi követelményeket, műszaki leírást.
A dokumentáció 28. oldalán ajánlatkérő "előlap"-mintát készített, melyen a vállalási ár nettó összegének megadását kérte.
Az ajánlattételi időszakban a dokumentációt megvásároló lehetséges ajánlattevők kérdéseket intéztek ajánlatkérőhöz - összesen 53 kérdést -, melyeket ajánlatkérő 2003. november 18-án írásban megválaszolt. A kérdések egy része az ajánlat részajánlatonkénti bontásának módjára irányult. Ajánlatkérő válaszában többször megerősítette a részajánlat tételének lehetőségét.
Az ajánlattételi határidőre, 2003. november 10-re a kérelmezőn kívül a PRIVDAT Kft., a SZÜV Rt. és az NNS Kft. nyújtott be ajánlatot.
A SZÜV Rt. ajánlatának előlapján megjelölte, hogy mely megyei hivatalok vonatkozásában ad ajánlatot, és egyösszegű vállalási árat adott meg.
Ajánlatának 73. oldalán az APEH Vas Megyei Igazgatósága által kiállított referencialevelet csatolt adóbevallások és egyéb bizonylatok rendezése és adatrögzítés vonatkozásában, a 75. oldalon csatolta az APEH Fejér Megyei Igazgatósága által adatfeldolgozás és iratrendezés, a 76. oldalon pedig a Komárom-Esztergom Megyei Igazgatósága által szintén iratrendezés vonatkozásában kiállított referencialevelet.
Ajánlatának 162. oldalán táblázatos formában adta meg a vállalkozási díjra az ajánlatát. Valamennyi megye vonatkozásában külön feltüntette az illetmény-számfejtési ügyiratokra és külön a családtámogatási ügyiratokra vonatkozó ajánlatát, feltüntetve az iratfolyómétert, egységárat, valamint bruttó és nettó árat is, melyet megadott valamennyi megye esetében. A 163. oldalon adta meg a megyénkénti teljesítési határidőt.
A PRIV-DAT Kft. ajánlatának előlapján feltüntette, hogy az 1-19. részajánlatok összesített összege a megadott egyösszegű vállalási ár, majd a 4. oldalon megyénként és a fővárosra tett ajánlatot, részletezve megyénként külön az illetmény-számfejtési ügyiratokra és külön a családtámogatási ügyiratokra vonatkozó iratfolyómétert, egységárat, valamint bruttó árat. Ajánlatának 145. oldalán csatolta a Miniszterelnöki Hivatal által iratrendezési munkáról kiadott referencialevelet, a 146. oldalon csatolta az ÁPV Rt. által kiadott, iratrendezésre vonatkozó referencialevelet. Csatolta továbbá alvállalkozója, a Dokuflex Bt. referenciaigazolásait is.
Ajánlatkérő a 2003. november 25-i bontási eljárásról készült jegyzőkönyvben az ajánlati árakat nem részajánlatonként, hanem egy összegben tüntette fel.
Az ajánlati felhívás szerinti időpontban, 2003. december 1-jén ajánlatkérő eredményt hirdetett. Nyertesként kérelmezőt nevezte meg mint a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást ajánló ajánlattevőt. A PRIV-DAT Kft. ajánlatát érvénytelennek minősítette azzal az indokolással, hogy ajánlatában nem szerepel a Vas Megyei Területi Igazgatóságra vonatkozó ajánlat. A SZÜV Rt. ajánlatát is érvénytelennek nyilvánította azzal az indokolással, hogy abban nem szerepel a fővárosi igazgatóságra vonatkozó ajánlat.
Az eredményhirdetésen a PRIV-DAT Kft. jelen levő képviselője észrevételezte, hogy az ajánlati felhívás 3. d) pontja értelmében részajánlat-tételi lehetőséget biztosított ajánlatkérő. Ajánlatkérő írásbeli választ ígért, és az eredményhirdetést lezárta.
2003. december 1-jei keltezéssel ajánlatkérő tájékoztatta az ajánlattevőket, hogy az eredményhirdetésen észlelte, hogy a részajánlat-tételi lehetőséget figyelmen kívül hagyta, az ajánlati árat összesen értékben vette figyelembe, és két ajánlatot érvénytelennek nyilvánított arra hivatkozással, hogy nem teljes körű, ezért az ajánlatokat újraértékeli és 2003. december 2-án ismételten eredményt hirdet. 2003. december 2-án ajánlatkérő ismételten eredményhirdetést tartott. Ekkor a Fővárosi Igazgatóság vonatkozásában a PRIV-DAT Kft., valamennyi többi igazgatóság vonatkozásában a SZÜV Rt. nyertességét hirdette ki. Az eredményhirdetésen a PRIV-DAT Kft. képviselője észrevételezte, hogy a SZÜV Rt. ajánlata véleménye szerint érvénytelen, mert a cégkivonatában nem szerepel az adott TEÁOR-szám.
Az eljárást lezáró szerződés megkötésére 2003. december 10-én sor került.
Kérelmező 2003. december 15-én nyújtott be jogorvoslati kérelmet a Döntőbizottsághoz, amelyet a jogorvoslati eljárás során tartott tárgyaláson pontosított. Kérte, hogy a Döntőbizottság állapítsa meg a jogsértést, semmisítse meg az eljárást lezáró döntést, és kötelezze az ajánlatkérőt a költségek viselésére. Kérelme indokául előadta, hogy álláspontja szerint ajánlatkérő jogsértően járt el, amikor a december 1-jei eredményhirdetést követően újabb eredményhirdetést tartott, és azon a korábban érvénytelenné minősített ajánlatokat hirdette ki nyertesként. Álláspontja szerint az első eredményhirdetést kell érvényesnek tekinteni azon okból is, hogy a SZÜV Rt. és a PRIV-DAT Kft. ajánlatai valóban érvénytelenek voltak, ugyanis az ajánlatukban egyetlen árat adtak meg, azaz a teljes munkára ajánlatot tettek, ajánlatuk nem részajánlat volt. Ennek ellenére ajánlatkérő ajánlatuknak csupán egy részét fogadta el.
Sérelmezte, hogy a nyertesként kihirdetett SZÜV Rt.-t ajánlatkérő alkalmasnak minősítette tekintettel arra, hogy a cégkivonatában nem szerepel a beszerzés tárgyát képező tevékenység végzéséhez szükséges 9251 TEÁOR-számú könyvtári, levéltári tevékenység, mely a levéltári szolgáltatás szakmai tartalmával egyezik meg.
Előadta továbbá, hogy kéri a Döntőbizottság vizsgálatát az ajánlattevők által megadott referenciák vonatkozásában a kiírásban körülírt tevékenységnek való megfelelés szempontjából.
Ajánlatkérő észrevételében és tárgyalási nyilatkozatában kérte az álláspontja szerint megalapozatlan jogorvoslati kérelem elutasítását. Előadta, hogy a december 1-jén megtartott eredményhirdetésen észlelte, hogy az elbírálásnál nem vette figyelembe azt a tényt, hogy az ajánlati felhívásban megengedte a részajánlattétel lehetőségét, ezért saját hatáskörében eljárva az ajánlatokat újból elbírálta, majd ismételten eredményt hirdetett. Úgy ítélte meg, hogy a jogsértő döntés fenntartása nagyobb jogsérelmet okoz. Előadta, hogy eljárásáról egyidejűleg tájékoztatta a Döntőbizottságot.
Előadta, hogy a második értékelés során jogszerűen járt el az ajánlatok elbírálása során. A részajánlatok értékelését a felhívásának megfelelően végezte el.
Előadta továbbá, hogy az általa megjelölt 7487-es TEÁOR- szám a máshova nem sorolt egyéb szolgáltatás a beszerzés tárgyára vonatkozó tevékenységet tartalmazza. A beszerzés tárgya iratanyag rendezése, selejtezési tevékenység, ami különbözik a levéltári tevékenységtől. Ezt a Központi Statisztikai Hivatallal is egyeztette.
Egyéb érdekeltként a SZÜV Rt. előadta, hogy az SZJ 74.87.17.9 máshova nem sorolt üzleti szolgáltatás körébe tartozik az irattár-rendezési tevékenység.
A Döntőbizottság megállapította, hogy a kérelem az alábbiak szerint részben alapos:
Kérelmező kérte annak megállapítását, hogy ajánlatkérő nem volt jogosult a 2003. december 1-jei döntését megváltoztatni, érvénytelennek minősített ajánlatokat utólagosan érvényessé nyilvánítani és megismételt eredményhirdetésen új nyerteseket hirdetni.
A Kbt. 26. § (2) bekezdése kimondja, hogy a nyílt és a meghívásos eljárásban az ajánlatkérő az ajánlati felhívásban meghatározza az ajánlattételi határidőt, az ajánlatok elbírálásának szempontjait és időpontját. Az ajánlatkérő az ajánlati felhívásban, illetve a részletes szerződési feltételeket tartalmazó dokumentációban (a továbbiakban: dokumentáció) meghatározott feltételekhez, az ajánlattevő pedig az ajánlatához kötve van.
A Kbt. 25. §-a szerint a közbeszerzési eljárás e törvényben meghatározott szabályaitól csak annyiban lehet eltérni, amennyiben azt e törvény kifejezetten megengedi.
A Döntőbizottság megállapította, hogy ajánlatkérő az ajánlati felhívásban az eredményhirdetés napjaként az ajánlatok bontását követő első naptól számított 5. napot határozta meg. Ez a nap december 1-je volt, s ekkor ajánlatkérő a bírálat eredményeként eredményhirdetést tartott, nyertest hirdetett, és két ajánlat érvénytelenségéről is döntést hozott. Az eredményt összegzésben rögzítette és nyilvános eljárás keretében kihirdette. Azt csak ezt követően ismerte fel - a jelen lévő ajánlattevői képviselő észrevétele alapján -, hogy a döntése jogsértő volt.
A közbeszerzési eljárás szabályait a Kbt. kógens módon rögzíti, ami azt jelenti, hogy attól eltérni csak abban az esetben lehet, ha ezt maga a törvény kifejezetten megengedi. A Kbt. nem tartalmaz olyan szabályt, hogy az ajánlatkérő saját hatáskörében kijavíthatja a hibás döntését, és az elhibázott eljárási cselekményeket megismételheti. A közbeszerzési eljárás során a résztvevők új eljárási szabályokat saját maguk nem alakíthatnak ki. A Döntőbizottság nem fogadta el ajánlatkérőnek azt az érvelését, hogy az Áe. szabályait alkalmazta analógia alapján. A közbeszerzési eljárás során kizárólag a Kbt. szabályai szerint szabad eljárni, más eljárási szabályt a közbeszerzési eljárásba beépíteni nem lehet.
A Kbt. jogorvoslati szabályai alapján ajánlatkérő benyújthatott volna saját döntése ellen jogorvoslati kérelmet, de új értékelést nem végezhetett volna, új döntést nem hozhatott volna, akkor sem, ha tartalmában ez volt a jogszerű.
A fentiekből következően ajánlatkérő 2003. december 1-jén kihirdetett eredményéhez kötve volt, azt saját hatáskörében nem változtathatta meg. A Döntőbizottság a fentiek alapján csak azt vizsgálhatta, hogy a 2003. december 1-jei döntés tartalmában jogszerű volt-e, az ajánlatkérő által megtartott második eredményhirdetésnek nincs relevanciája.
A kérelmező jogorvoslati kérelmében azt várta a Döntőbizottságtól, hogy foglaljon állást a SZÜV Rt. és a PRIV-DAT Kft. ajánlatának érvénytelensége tárgyában.
Kérelmező vitatta azt, hogy a két ajánlattevő érvényes részajánlatot tett.
A Kbt. 33. § (3) bekezdése kimondja, hogy az ajánlatkérő a felhívásban lehetővé teheti a közbeszerzés egy részére történő ajánlattételt. Ebben az esetben a felhívásban, illetve a dokumentációban elő kell írni, hogy a közbeszerzés tárgyának mely elemeire lehet részajánlatot tenni. A közbeszerzés tárgyának részeit nem lehet kizárólag a mennyiség alapján meghatározni.
A Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlati felhívás és a dokumentáció is tartalmazta a részajánlat tételének a lehetőségét. A Döntőbizottság észlelte azt is, hogy bizonyos ellentmondások vannak az ajánlati felhívás és a dokumentáció rendelkezéseiben (egyösszegű árajánlat megadása, részajánlatonkénti borítékolás) továbbá a bontási eljárás során a részajánlatok nem kerültek ismertetésre, ezeket a körülményeket azonban határidőben senki sem kifogásolta, így azt kellett vizsgálni a jogorvoslati kérelem keretei között, hogy az ajánlattevők az elő írásoknak megfelelően nyújtották-e be a részajánlatokat. A Döntőbizottság megállapította, hogy a két ajánlattevő ajánlatát megyénként külön adta meg, így a részajánlatok megyénként, illetőleg a fővárosra egymással megfelelően összehasonlíthatóak voltak.
A Kbt. 52. § (1) bekezdése kimondja, hogy az ajánlatkérő az ajánlatok felbontásakor, illetőleg azt követően megállapítja, hogy mely ajánlatok érvénytelenek.
Az 52. § (2) bekezdésének d) pontja szerint érvénytelen az ajánlat, ha az nem felel meg az ajánlati felhívásban, illetőleg a dokumentációban meghatározott feltételeknek.
Ajánlatkérőnek is figyelemmel arra, hogy a kiírása feltételeihez kötve van, részajánlatonként kell elvégezni az értékelést. Tekintettel arra, hogy ajánlattevők érvényes részajánlatokat tettek, azok érvénytelenségére vonatkozó döntéssel ajánlatkérő megsértette a Kbt. 52. § (2) bekezdésének d) pontjára való tekintettel az 52. § (1) bekezdését. Ezt ismerte fel ajánlatkérő maga is, amikor második értékelése, illetve döntése során ilyen módon járt el.
A Döntőbizottság megállapította, hogy nem alaposak a kérelmezőnek a további kérelmi elemei az alábbiak szerint:
Kérelmező alaptalanul kérte annak megállapítását, hogy az ajánlatkérő által megnevezett 7487 TEÁOR-szám alatti tevékenység nem felel meg a beszerzés tárgyának, így ajánlatkérőnek a SZÜV Rt. alkalmatlanságát kellett volna megállapítania. A 74.87.17.9. TEÁOR-szám alatt található "Máshová nem sorolt, egyéb gazdasági szolgáltatás" körében a szolgáltatások jegyzékében található részletezés szerint 74.87.17. alatt található a "Máshová nem sorolt egyéb üzleti szolgáltatás" a szolgáltatások tartalmi meghatározásai fejezetében 44.87.17.9. szám alatt részletezésre kerül, s ebben a felsorolásban szerepel többek között az "irattárrendezés (nem rakodás)" is. E vonatkozásban tehát a jogszerűen minősítette ajánlatkérő alkalmasnak a SZÜV Rt.-t.
Kérelmező kérte annak vizsgálatát is, hogy a nyertes ajánlattevők által becsatolt referenciák megfelelnek-e a beszerzés tárgyának.
A Döntőbizottság megállapította, hogy annak az ajánlatkérői elő írásnak, hogy 2 igazolt referenciával kell rendelkeznie az ajánlattevőnek az előző két évből a beszerzés tárgyára vonatkozóan, a nyertes ajánlattevők megfeleltek.
A SZÜV Rt. ajánlatába csatolt "adóbevallások és egyéb bizonylatok rendezése és adatrögzítés", valamint "adatfeldolgozás és iratrendezés", továbbá "iratrendezés" vonatkozásában kiállított referencialevelek a beszerzés tárgyának megfelelő igazolások.
A PRIV-DAT Kft. ajánlatában csatolt "iratrendezési és selejtezési munkáról", valamint "irat rendezése és archiválása", tárgyban kiadott referencialevelek szintén a beszerzés tárgyára vonatkoznak.
Mindezekre tekintettel a Döntőbizottság a Kbt. 76. § (1) bekezdés c) pontjában biztosított jogkörében eljárva a Kbt. 88. § (1) bekezdés d) és h) pontjai szerinti jogkövetkezményeket állapította meg.
A Döntőbizottság ideiglenes intézkedést nem alkalmazott, mivel annak törvényi feltételei nem álltak fenn.
A Döntőbizottság a Kbt. 88. § (1) bekezdés f) pontjának kötelező rendelkezése alapján döntött a bírság kiszabásáról.
E szakasz szerint a Döntőbizottság bírságot szab ki az e törvény szabályait megszegő, illetőleg a nyilvánvaló jogsértés ismeretében szerződést kötő szervezettel és a jogsértést, illetve a szerződéskötésért felelős személlyel, illetőleg a szervezettel jogviszonyban álló, a jogsértésért felelős személlyel és szervezettel szemben.
A Kbt. 88. § (4) és (5) bekezdése az alábbiak szerint szabályozza a bírság kiszabásának alapvető elveit.
A (4) bekezdés szerint a bírság mértéke a közbeszerzés értékének legfeljebb 30%-a, de legalább a jogsértő cselekmény elkövetésének időpontjában hatályos éves költségvetési törvényben meghatározott összeg.
Az (5) bekezdése szerint a bírság összegét az eset összes körülményére - így különösen a jogsérelem súlyára, a közbeszerzés tárgyára és értékére, az eljárást segítő együttműködő magatartására, az e törvénybe ütköző magatartás ismételt tanúsítására - tekintettel kell megállapítani. Ha a jogsérelem a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével valósul meg, a kiszabandó bírság legalább a bírság minimális összegének kétszerese.
A Döntőbizottság a minimális bírság összegénél magasabb összegű bírság kiszabásáról döntött figyelemmel a beszerzés értékére, valamint arra, hogy a jogsérelem nem reparálható. A bírság kiszabásánál ugyanakkor a Döntőbizottság figyelembe vette, hogy ajánlatkérő eljárásjogilag jogsértő döntése tartalmi szempontból nem volt jogsértő. A Döntőbizottság figyelemmel volt ajánlatkérő együttműködő magatartására is, amely abban is megnyilvánult, hogy a Döntőbizottságot eljárásáról tájékoztatta.
A Döntőbizottság személyi bírságot nem szabott ki, mert a rendelkezésre álló adatok alapján nem volt egyértelműen megállapítható a jogszabálysértő összegezés elkészítésért felelős személye.
A Döntőbizottság a Kbt. 88. § (1) bekezdés h) pontja alapján döntött az eljárási költségek viseléséről.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 2004. január 23.
Dr. Telek Katalin s. k., Hámori András s. k.,
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Dr. Engler Magdolna s. k.,
közbeszerzési biztos
A határozatot a bíróság előtt keresettel támadták.