FŐVÁROSI BÍRÓSÁG (2495/2004)
25.K.30.781/2003/7.
A bíróság a dr. Iglódi Csaba jogtanácsos által képviselt Központi Szolgáltatási Főigazgatóság (1055 Budapest, Kossuth tér 2-4.) felperesnek a dr. Engler Magdolna jogtanácsos által képviselt Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság (1024 Budapest, Margit körút 85.) alperes ellen - közbeszerzési ügyben hozott (hivatkozási szám: D.21/14/2003.) - közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti perében meghozta a következő
ÍTÉLETET:
A bíróság a felperes keresetét elutasítja.
Kötelezi a bíróság a felperest, hogy 15 nap alatt fizessen meg az alperesnek 20 000 forint, azaz húszezer forint perköltséget.
A kereseti illetéket az állam viseli.
Az ítélet ellen a kézbesítéstől számított 8 nap alatt fellebbezésnek van helye, amelyet ennél a bíróságnál lehet a Fővárosi Ítélőtáblához előterjeszteni.
INDOKOLÁS
Felperesi ajánlatkérő tájékoztatta az alperes elnökét, hogy hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos közbeszerzési eljárást indít a 2003. március 15-i nemzeti ünnep központi állami rendezvényeinek megszervezése és lebonyolítása tárgyban a Kbt. 70. § (1) bekezdésének c) pontja alapján. A tájékoztatóhoz csatolt ajánlati felhívás 11. pontja szerint az ajánlatok elbírálásának szempontja az összességében legelőnyösebb ajánlat. Az összességében legelőnyösebb ajánlat megítélésére szolgáló részszempontok és az azok tényleges jelentőségével arányban álló súlyszámok a következők:
részszempontok
súlyszámok
- a kért ellenszolgáltatás összege
60
- a megadott, kötelezően előírt (műszaki dokumentációban) programokon felül ajánlott műszaki tartalom, amely tárgyalási alapot képez
40
Az ajánlatok részszempontok szerinti tartalmi elemeinek értékelése során adható pontszám alsó határa 1, felső határa 10 pont, amely minden részszempont esetében azonos.
Az alperes elnöke a Kbt. 79. § (5) bekezdése alapján eljárást kezdeményezett a közbeszerzési eljárás ellen. Indítványozta, hogy az eljáró tanács vizsgálja meg a kérdéses közbeszerzési eljárás jogalapját, illetve az ajánlati felhívás jogszerűségét. Az alperes a 2003. február 25. napján kelt D.21/14/2003. számú határozatában megállapította, hogy felperesnek a Kbt. 70. § (1) bekezdés c) pontjára alapított közbeszerzési eljárása nem jogsértő. Ugyanakkor megállapította azt is, hogy felperes megsértette a Kbt. 34. § (4) bekezdés c) pontját, ezért felperest 1 000 000 forint pénzbírság megfizetésére kötelezte. A határozat indokolása szerint a kötelező elő írásokon felül megajánlott műszaki tartalom részszempont felvételének indokoltsága elfogadható. Valóban vannak olyan típusú szolgáltatások, amelyeknél a szolgáltatás jellege és egyéb jellemzői alapján az ajánlattevő ajánlatában konkretizálja a cél eléréséhez az általa vállalt feladatokat, azok megvalósításának módját, feltételeit, azaz a szolgáltatást. Ilyen esetekben biztosítani kell azonban, a Kbt. alapelveire is tekintettel, hogy az ajánlatok tartalmi elemeinek a jogszerű, megalapozott és ellenőrizhető értékelése valósuljon meg. Az általános jellegű többlet műszaki tartalom ezt önmagában nem biztosítja. Ehhez szükséges a részszempontok értékelése során figyelembe veendő tartalmi elemeinek a kibontása, meghatározása. Ezt szolgálja, illetve tipikusan ez a rendeltetése az alszempontnak.
Felperes jogszabálysértésre hivatkozással kérte a közigazgatási határozat felülvizsgálatát, ennek körében a határozat megváltoztatását azzal, hogy felperes nem valósította meg a közigazgatási határozatban terhére rótt jogszabálysértést, és erre tekintettel a kiszabott bírság mellőzését. Perköltségigénye nem volt. Felperes azzal érvelt, hogy az alperes által hivatkozott Kbt. 34. § (4) bekezdés c) pontja valóban gazdaságilag értékelhető mennyiségi, illetve minőségi tényezőt említ, ám sem e rendelkezés, sem a Kbt. bármely más szabálya, törvénymagyarázata, illetve egyéb jogszabály nem tartalmaz arra vonatkozóan iránymutatást, hogy mi tekintendő gazdaságilag értékelhető minőségi követelménynek. A Kbt. felhívott rendelkezése egyértelmű és félreérthetetlen jogértelmezést tesz lehetővé abban az esetben, ha az eljárás tárgya minden fontos szempontból mérhető tényezőkön alapul. Ám felperes a 2003. március 15-i nemzeti ünnep állami rendezvényeire vonatkozóan nem egy minden szempontból egzakt, mérhető program- és rendezvényszervezésre írt ki közbeszerzési eljárást, hiszen az eljárás tárgyának specialitása miatt erre nincs mód. A program- és rendezvényszervezés a beszerzés tárgya szempontjából teljesen speciális, a többi beszerzéssel összehasonlíthatatlan. A beszerzés tárgyát az alperes indokolása szerint megkívánt részletességgel előírni egyrészről kivitelezhetetlen, másrészről azt jelentené, hogy évekre előre kellene tervezni a nemzeti ünnep megszervezését, amelynek során nélkülözni kellene a jobbító-újító minőséget és kreativitást. Felperes arra is hivatkozott, hogy az általa lefolytatott közbeszerzési eljárás bírálóbizottságának elnöke és hat tagja, mint szakértőknek volt a feladata a második bírálati részszempont tartalmi elemeinek értékelése. Álláspontja szerint a közbeszerzési eljárásra vonatkozóan nincs olyan törvényi vagy más jogszabályi hivatkozás, amely az értékelést végző bírálóbizottság szakértelmére azt mondaná, hogy az nem alkalmas a gazdaságilag értékelhető minőség megállapítására. A Kbt. esetleges kodifikáci
ós hiányosságai valódi jogsértés megállapíthatósága nélkül nem jelenthetnek jogalapot az alperesnek a határozatban foglalt rendelkezések alkalmazására.
A per során felperes becsatolta a bírálóbizottságnak az ajánlatok értékeléséről készült jegyzőkönyvét, az eljárásról készült összegzést, és az eljárás eredményéről készített tájékoztatót. A jegyzőkönyv szerint a bizottság elnöke elmondta, hogy három igen értékes ajánlatot kapott a bírálóbizottság. Mindhárom ajánlattevőnek voltak komoly erősségei, nagyon jó ötletei. A jegyzőkönyv rögzíti azt is, hogy a bírálóbizottság az értékelési részszempontok és az ajánlati felhívásban leírt pontozási módszer szerint vizsgálta meg a benyújtott ajánlatokat. A bírálóbizottság egyes tagjai megítélése szerint a nyertesnek javasolt ajánlattevő garantálja a magas szakmai, történelmi, kulturális és hagyományőrző színvonalat, mely rendezvényszervezési szempontból, és a kötelező feladatokon felül megajánlott programok viszonylatában is a legjobb. Az eljárásról készült összegzés 2. c) pontja a táblázatban szereplő értékelési pontszámok indokolása körében a következőket tartalmazza. A bírálóbizottság minden ajánlattevő esetében kiértékelte a benyújtott ajánlatot. Az értékelés során következetesen alkalmazta az ajánlati felhívásban megadott értékelési részszempontokat, valamint a pontozási algoritmust. Az összegzés 4. a) pontja a nyertes ajánlat kiválasztására a következő indokolást adta. A nyertes ajánlattevők garantálják a magas szakmai, történelmi, kulturális és hagyományőrző színvonalat, mely rendezvényszervezési szempontból és a kötelező feladatokon felül megajánlott programok viszonylatában a legjobb. Ajánlata minden szempontból megfelelt a követelményeknek. A felhívásban megadott értékelési kritériumok alapján az ajánlat a legmagasabb pontszámot érte el, és így az összességében legelőnyösebb ajánlatnak bizonyult. Az eljárás eredményéről készült tájékoztató 4. pontja a következő megjegyzést tartalmazza. A megadott, kötelezően előírt (műszaki dokumentációban) programokon felül ajánlott műszaki tartalmon értendő minden olyan program, esemény, élmény kitalálása, megszervezése és lebonyolítása, amely méltóképpen emeli az esemény színvo
nalát, és szervesen beilleszkedik a kötelezően előírt programok vonalába, illetve a célkitűzésbe (például alapkiírásban nem szereplő dekoráció, vendéglátás, meghívók futárral való kiküldése, tanácsadói díjak, kiegészítő kommunikációs eszközök, történelmi zsebkönyv osztása, történész- és protokoll-tanácsadás, weboldalszerkesztés, verspályázat tervezése és kivitelezése, hang-, fénytechnika). Felperes becsatolta még a bírálóbizottság elnökének egy levelét is, amely szerint a bizottság teljes egyetértésben döntött, a győztes pályázat nemcsak a legolcsóbb, hanem tartalmilag is a legjobb. Sajnálatos lett volna, ha egy tartalmilag silány, a nemzeti ünnep színvonalához nem méltó, de filléres pályázat megnehezítette volna a döntést. Teljes egyetértés volt a bizottságban abban is, hogy figyelembe illik venni a pályázatokban megnyilatkozó kreativitást is. Felperes mindezen iratok alapján hangsúlyozta, hogy a második bírálati szempontra adott értékelést egyetlen ajánlattevő sem jogorvoslati kérelem, sem más formában nem kifogásolta. Végül hivatkozott a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (új Kbt.) 57. § (4) bekezdés c) pontjában foglaltakra. Álláspontja szerint az új törvény e rendelkezése jól mutatja a törvényalkotó azon szándékát, amelyet felperes már korábban alkalmazott, amely szerint az értékelés alá vonható tényezőket az adott eljárás tárgyának specifikumára tekintettel kell meghatározni ahhoz, hogy értékelhetővé váljanak az olyan szempontok, mint például jelen esetben a rendezvényszervezésnél az esztétikum, kreatív, művészi tartalom stb.
Az alperes nyilatkozatában fenntartotta a határozatban foglalt indokait. Álláspontja szerint a határozat nem jogszabálysértő, ezért kérte a kereset elutasítását, és felperes perköltségben marasztalását. Azzal érvelt, hogy a Kbt. 25. §-a alapján a Kbt. rendelkezései kógensek, amelyektől az eltérés még a perrel érintett beszerzés esetén sem lehetséges. Kifejtette, hogy a bíráló bizottság értékelése az ügy megítélése szempontjából nem bír relevanciával, hiszen az alperes az ajánlati felhívás tartalmi elemeinek jogszerűségét vizsgálta, nem pedig a beérkezett ajánlatok összehasonlításának jogszerűségét. Ugyanakkor megjegyezte, hogy a bírálóbizottság által készített jegyzőkönyvből kitűnően a vitatott részszempont pontozásának magyarázata nem lelhető fel. Hasonlóan nincs a kiosztott pontszámoknak magyarázata az összegzésben sem, amelyekből egyértelműen következik, hogy felperes jogsértően határozta meg az elbírálási szempontokat. Kifejtette még azt is, hogy az ajánlatok elbírálása körébe tartozó Kbt.-beli rendelkezések egyértelműek, így nincs jelentősége sem a Kbt. esetleges kodifikációs hiányosságainak, sem pedig a Kbt. e körben bekövetkezett módosításának sem.
Felperes keresete nem alapos.
A bíróság az alperes határozatának felülvizsgálata során az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (Áe.) 72. § (1) bekezdése alapján, a polgári perrendtartásról szóló, többször módosított 1952. évi III. törvény (Pp.) 324. § (1) bekezdése szerint lefolytatott eljárásban a kereseti kérelem és az ellenkérelem korlátai között kizárólag azt vizsgálhatja, hogy a határozat megfelel-e támadott rendelkezéseiben az anyagi és az eljárási szabályoknak.
A bíróságnak a perben azt kellett megítélnie, hogy a perrel érintett közbeszerzési eljárás megindítására vonatkozó ajánlati felhívás 11. pontjában meghatározott második részszempont a Kbt. 34. § (4) bekezdés c) pontjába ütközik-e, és erre tekintettel jogszabálysértő-e a közigazgatási határozat.
A bíróság a keresetlevél, az alperes nyilatkozata, a felek előadásai és a per során becsatolt iratai, valamint a közigazgatási iratok alapján megállapított tényállásból kiindulva, a következőkre alapozta döntését.
A közbeszerzésekről szóló, többször módosított 1995. évi XL. törvény (Kbt.) IX. fejezete tartalmazza a tárgyalásos eljárás szabályait. Ezek szerint a tárgyalásos eljárás lényege az, hogy az ajánlatkérő az általa kiválasztottakkal szabadon tárgyal a szerződés feltételeiről. Ennek során a nyílt eljárás szabályaihoz képest egy sor könnyítő rendelkezés biztosítja a rugalmas tárgyalás lehetőségét. Az eljárás során a szerződési feltételek módosíthatók, az ajánlatok az ajánlatkérő számára kedvezőbbé tehetők, így van lehetősége a közpénzfelhasználó ajánlatkérőnek a számára legjobb megoldás kiválasztására. A rugalmas eljárás biztosítása mellett azonban a Kbt. meghatározza a tárgyalásos eljárás minimális feltételeit is. A Kbt. az ajánlati felhívás tartalmával kapcsolatban is ad bizonyos könnyítéseket a nyílt eljárásban szabályozottakhoz képest, ám a 71. § (4) bekezdésének e) pontjában meghatározza, hogy a tárgyalásos eljárásban az ajánlattevők részére közvetlenül megküldött ajánlati felhívásnak tartalmaznia kell a 34. § (3) bekezdésben foglaltakat.
A Kbt. 34. § (3) bekezdése szerint, ha az ajánlatkérő az összességében legelőnyösebb ajánlatot kívánja kiválasztani, az ajánlati felhívásban köteles meghatározni - többek között - az összességében legelőnyösebb ajánlat megítélésére szolgáló részszempontokat. A Kbt. 34. § (4) bekezdés c) pontja pedig akként rendelkezik, hogy az ajánlatkérőnek a részszempontokat úgy kell meghatározni, hogy azok gazdaságilag értékelhető mennyiségi, illetve minőségi tényezőkön alapuljanak, továbbá a közbeszerezés tárgyával, illetőleg a szerződés feltételeivel kapcsolatban álljanak. A Kbt. 33. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy az ajánlati felhívás tartalmát úgy kell meghatározni, hogy annak alapján az ajánlattevők egyenlő eséllyel megfelelő ajánlatot tehessenek.
A Kbt. felhívott rendelkezéseinek helyes egybevetése alapján megállapítható, hogy a tárgyalásos eljárásban a felek a szerződéses feltételeket rugalmasan alakíthatják az ajánlatkérő elvárásaira tekintettel, az ajánlattevők ajánlataikat módosíthatják, ám e tárgyalás kizárólag az ajánlati felhívás keretein belül történhet. Az ajánlati felhívásban tehát az ajánlatkérőnek meg kell határoznia a közbeszerzés tárgyával kapcsolatos valamennyi igényét, hiszen ő tudja pontosan és konkrétan azt, hogy milyen beszerzésre van szüksége. A pontos, kellően részletes, egyértelmű ajánlati felhívás alapján van lehetőségük az ajánlattevőknek arra, hogy egyenlő eséllyel az ajánlatkérő igényének megfelelő ajánlatot tehessenek. Tekintettel arra, hogy a részszempontok meghatározása kötelezően az ajánlati felhívás részét kell hogy képezze, a részszempontokat is az ajánlatkérőnek úgy kell meghatároznia, hogy arra az ajánlattevők megfelelő ajánlatot tehessenek. Az ajánlatkérőnek kell tehát meghatároznia az általa igényelt beszerzésspecifikációra tekintettel azt, hogy a beérkezett ajánlatok alapján mit és milyen súllyal kíván értékelni. E körben nem kerülhető meg a Kbt. 34. § (4) bekezdésének c) pontjában meghatározott elő írás figyelembevétele. Az értékelési részszempontokat az ajánlatkérőnek előre rögzített mennyiségi és minőségi tényezők alapján úgy kell meghatároznia, hogy az ajánlattevők ezeket megismerve egyenlő eséllyel és általuk is előre becsült módon tehessenek ajánlatot. Ez pedig csak úgy lehetséges, ha az ajánlatkérő előre, valamennyi részszempont esetében meghatározza, hogy mit kíván értékelni. Amennyiben az ajánlatkérő a részszemponton belül további tényezőket is figyelembe kíván venni az értékelés során, úgy ugyancsak meg kell határoznia ezen alszempontokat is. Csak így van lehetőség arra, hogy az ajánlattevők megismerjék az ajánlatkérőnek a műszaki tartalommal szemben támasztott elvárásait, és azt is, hogy az ajánlatkérő milyen fontosságot tulajdonít az egyes elvárásoknak. Csak ezen ismeretek birtokában tudnak az ajánlattevők
egyenlő eséllyel megfelelő ajánlatot tenni, és csak így biztosítható, hogy az ajánlatkérő objektív alapon mérje és hasonlítsa össze az ajánlatokat. Ennek elvégzése az ajánlatkérő számára kötelezettség, ellenkező esetben ugyanis előfordulhat, hogy az ajánlatkérő választása szerint egyes műszaki jellemzőket értékel, míg másokat figyelmen kívül hagy, ami pedig Kbt. céljaival ellentétes.
Nem vitás, hogy a perrel érintett beszerzés összetettsége és jellege miatt a részszemponton belüli alszempontok meghatározása bonyolult értékelési rendszert eredményezne, ám e körülmény nem mentesíti az ajánlatkérőt a Kbt.-ben előírt kötelezettségek alól. Az ajánlatkérőnek valamennyi értékelendő szempontot pontosan és egyértelműen előre meg kell határoznia, hiszen csak így biztosítható az objektív értékelés. Kétségtelen az is, hogy egyes közbeszerzési eljárásoknál az ajánlattevők nagyon sokféle ajánlatot tehetnek. Előfordulhat, hogy az ajánlatkérő előre nem tudja pontosan, kimerítően számba venni, meghatározni azokat a tényezőket, amelyek valamely ajánlatot előnyösebbé tehetik. Ilyenkor az előre meghatározott szempont hiányában az ajánlatkérő az egyes ajánlat előnyös, számára kedvező vonását mégsem értékelheti. Ez nem szolgálja a Kbt. által kitűzött célok megvalósulását, a közpénzek hatékony felhasználását, az egyenlőség elvét, a verseny tisztaságát, valamint a közpénzek felhasználásának átláthatóságát, ám e körülmény mégsem mentesítheti felperest a konkrét ügyben a Kbt. kógens szabályainak betartása alól.
Az eljárásról készült összegzés, és az eljárás eredményéről készült tájékoztató alapján az a következtetés vonható le, hogy az ajánlatkérő bírálóbizottsága által, csak az ajánlatok beérkezését követően határozta meg azon tényezőket, amelyeket a második bírálati részszempont körében értékelni kíván. A vonatkozó iratok alapján megállapítható, hogy felperes e körben lényegében alszempontnak tekinthető körülményt értékelt, így például az ajánlat hagyományőrző színvonalát vagy a látványtervezés színvonalát. Ám azt pontosan, hogy mi indokolta az egyes ajánlatok vonatkozó részszempontra adott pontozását, utóbb sem állapítható meg. Mindez csak azt támasztja alá, hogy felperes a vitatott részszempontot a Kbt. 34. § (4) bekezdés c) pontjába ütközően határozta meg.
A Kbt. e körben valóban nem ad pontos eligazítást arra nézve, hogy mi tekinthető gazdaságilag értékelhető minőségi követelménynek. Erre a törvény nem is vállalkozhat a beszerzések széles skálája miatt. Az azonban a kifejtettek alapján megállapítható, hogy a vitatott második részszempontot felperes nem a vonatkozó szabálynak megfelelően írta elő. A tágan megfogalmazott részszempont az ajánlatkérő számára lehetőséget adhat arra, hogy utóbb határozzon meg olyan körülményt, amelyet értékelni kíván. Ilyenkor az ajánlattevő nem tud egyenlő eséllyel megfelelő ajánlatot tenni, így az nem megengedett. Tekintettel arra, hogy a perben támadott határozat felülvizsgálata során a bíróságnak a közigazgatási határozat jogszerűsége kérdésében kellett állást foglalnia, a bíróság nem tudta figyelembe venni felperesnek sem az új Kbt. vonatkozó szabályozását, sem pedig azt a körülményt, hogy az ajánlatok értékelését az ajánlattevők nem támadták meg.
A kifejtettek alapján a bíróság a közigazgatási határozatot a felperes által vitatott részében felülvizsgálta. Ennek során megállapította, hogy az alperes helyesen tárta fel az ügyben irányadó tényállást, a vonatkozó jogszabályok helyes értelmezése és alkalmazása alapján törvényes jogi következtetéseket vont le, a határozat jogszerű rendelkezéseket tartalmaz. A határozat nem jogszabálysértő a felperes által kifogásolt körben, ezért a bíróság a felperes keresetét mint alaptalant elutasította.
A bíróság a Pp. 78. § (1) bekezdése alapján kötelezte a pervesztes felperest az alperes költségeinek megfizetésére.
A tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt kereseti illeték viseléséről a bíróság - figyelemmel a felperes személyes illetékmentességére - a költségmentesség alkalmazásáról szóló 6/1986. (VI. 26.) IM rendelet 14. §-a alapján határozott.
Az ítélet elleni fellebbezés lehetőségét a Kbt. 92. §-a biztosítja.
Budapest, 2004. január 29.
dr. Vitál-Eigner Beáta s. k.,
bíró