FŐVÁROSI ÍTÉLŐTÁBLA (2730/2004)
3.Kf.27.134/2003/7.
A Fővárosi Ítélőtábla a Dr. Miskolci Ügyvédi Iroda (4042 Debrecen, Pallagi u. 13.; ügyintéző: dr. Miskolci Judit ügyvéd) által képviselt Hajdú-Bihar Megyei Önkormányzat Kenézy Gyula Kórház-Rendelőintézet (3043 Debrecen, Bartók Béla u. 2-26.) felperesnek a dr. Nagy Gizella jogtanácsos által képviselt Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság (1024 Budapest, Margit krt. 85.) alperes ellen közbeszerzési ügyben hozott közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indult perében, amely perbe az alperes oldalán az első fokú eljárásban a dr. Uzonyi Yvette ügyvéd (4024 Debrecen, Péterfia u. 4.) által képviselt, a másodfokú eljárásban jogi képviselő nélkül eljáró Pannon Lab Egészségügyi Szolgáltató Kft. (3434 Mályi, Bercsényi u. 97.) beavatkozott, a Fővárosi Bíróság 2002. november 4-én kelt, 25.K.31570/2002/8. számú ítélete ellen az alperes által 10. sorszám alatt előterjesztett fellebbezésére meghozta az alábbi
ÍTÉLETET:
A Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú bíróság ítéletét megváltoztatja, az alperes D.161/21/2002. számú határozatát részben megváltoztatja és a kiszabott bírság mértékét 1 000 000 (egymillió) forintra mérsékli, ezt meghaladóan a felperes keresetét elutasítja.
A peres felek a költségeiket maguk viselik.
A kereseti és a fellebbezési illetéket az állam viseli. Ez ellen az ítélet ellen fellebbezésnek nincs helye.
INDOKOLÁS
A Hajdú-Bihar Megyei Önkormányzat Közgyűlése 195/2001. (XI. 23.) MÖH számú határozatában a felperes részére engedélyezte a röntgen, laboratóriumi, és endoszkópos tevékenységek átszervezését akként, hogy a tevékenységek végzését közbeszerzési eljárás lefolytatása mellett szolgáltatás vásárlás keretén belül oldja meg.
E felhatalmazás alapján a felperes mint ajánlatkérő a Köz beszerzési Értesítő 2002. február 20-án megjelent számában részvételi felhívást tett közzé a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 70. § (1) bekezdésének e) pontja alapján hirdetmény közzétételével induló közbeszerzési eljárás megindítására "radiológiai képalkotó- és nukleár-diagnosztikai rendszer középtávú (3-5) éves rekonstrukciója, fejlesztése és hosszú távú (15 éves) üzemeltetése, teljes körű karbantartása" tárgyban. A részvételi jelentkezés határideje 2002. március 18-a volt. A felperes 2002. április 2-án a részvételi szakasz lezárásáról döntött és az alkalmasnak minősített pályázókat felhívta ajánlattételre. Az ajánlatok benyújtásának határidejét 2002. május 23-ában jelölte meg.
A 2001. december 24-i Magyar Közlönyben az egészségügyi közszolgáltatások nyújtásáról, valamint az orvosi tevékenység végzésének formáiról szóló 2001. évi CVI. törvény (a továbbiakban: EKSZT) kihirdetésre került, hatályba lépésének napja a 25. § (1) bekezdés értelmében 2002. március 31. A felperes által indított beszerzési eljárás tárgyát képező szolgáltatásokra és megkötendő szerződésekre a törvény hatálybalépésének időpontjától az EKSZT rendelkezései irányadók. A törvény átmeneti rendelkezést nem tartalmaz, a 25. § (4) bekezdése szerint az e törvény hatálybalépése előtt megkötött és a törvény szerint egészségügyi közszolgáltatás alvállalkozásba adására irányuló szerződéseket 2003. június 30-ig felül kell vizsgálni és a 9. § (3)-(4) bekezdéseiben foglalt rendelkezésekkel összhangba kell hozni. 2003. július 1-jétől az e törvény, illetve a végrehajtási rendeletben foglalt előírásoknak meg nem felelő szerződések érvényüket vesztik, illetve az e szerződések alapján nyújtott egészségügyi szolgáltatások tovább nem finanszírozhatók.
Az alperesi beavatkozó által előterjesztett jogorvoslati kérelem elbírálása során az alperes tájékoztatta a feleket, hogy a Kbt. 79. § (7) bekezdése alapján hivatalból jár el és vizsgálja a Kbt. 6. § i) pontjában foglalt rendelkezéseket. Határozatában a jogorvoslati kérelmet elutasította, és a hivatalból folytatott eljárásban megállapította, hogy a felperes megsértette a Kbt. 6. § i) pontjára tekintettel az 1. § a) pontját, ezért a részvételi felhívását és az ezt követő döntéseit megsemmisítette és 2 millió Ft bírsággal sújtotta. Döntését arra alapította, hogy a felperes a két szakaszos közbeszerzési eljárást az EKSZT 2001. december 24-i kihirdetését követően indította, de az eljárás az új törvény 2002. március 31-i hatályba lépésének időpontjáig nem fejezhető be. Eddig az időpontig még a részvételi szakasz lezárásáról sem hozható döntés, az ezt követő eljárási cselekmények pedig teljes mértékben a hatályba lépést követő időszakra esnek. A Kbt. 6. § i) pontja szerint a Kbt. hatálya nem terjed ki a beszerzésre, ha az ezzel kapcsolatos szerződést kizárólag más törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján hozott egyéb jogszabályban meghatározott - az e törvény szerinti eljárástól kizárólag a beszerzés tárgya vagy körülményei miatt indokolt körben eltérő - feltételek mellett vagy eljárás alapján lehet megkötni. A közbeszerzési eljárás megindításakor ismert volt, hogy az annak alapján köthető feladatellátása és feladatátvállalási szerződés már csak az EKSZT hatálya alatt lenne megköthető. Ennek alapján a felperes nem rendelkezett ajánlatkérői jogosultsággal a Kbt. 1. § a) pontja alapján, mert a 6. § i) pontja a beszerzés tárgyára vonatkozóan más jogszabály rendelkezéseit rendelte alkalmazna. A bírság mértékét a jogsértés súlyára, a beszerzés tárgyára tekintettel határozta meg, de figyelembevette, hogy a részvételi felhívás és az ezt követő döntések megsemmisítésével a jogsérelem reparálható volt.
A felperes keresetében az alperes határozatának felülvizsgálata során elsődlegesen annak hatályon kívül helyezését, másodlagosan megváltoztatását és a kiszabott bírság mellőzését, illetve annak mérséklését, valamint az alperes perköltségben marasztalást kérte.
Az elsőfokú bíróság ítéletében az alperes határozatát akként változtatta meg, hogy a hivatalból lefolytatott eljárásban a Kbt. 6. § i) pontját és az 1. § a) pontját érintő jogsértés megállapítását és következményeit mellőzte, a kiszabott bírságot törölte. A felperes javára perköltséget állapított meg. Indokolásában kifejtette, hogy a felperes a közbeszerzési eljárás során jogszerűen járt el, amikor az eljárás megindításakor hatályban lévő jogszabályokat alkalmazta, ezért az alperes határozata mind a jogsértés tényének megállapítása, mind a jogkövetkezmények alkalmazását illetően jogsértő volt. Ítéleti megállapítását arra alapította, hogy az eljárás 2002. február 20-án részvételi felhívással indult, amikor az EKSZT nem volt hatályban. Ezért a részvételi felhívásnak a kihirdetett, de hatályba még nem lépett törvény alapján történő megsemmisítése jogszabálysértő, mert a részvételi felhívás egyetlen hatályos jogszabályba sem ütközött. Az EKSZT átmeneti rendelkezéseket nem tartalmaz, és a Kbt.-nek sincs olyan rendelkezése, amely a megindult közbeszerzési eljárás alatt hatályba lépő új jogszabályok szükségszerű alkalmazását írná elő. Ebből azt a következtetést vonta le, hogy a jogalkotó nem kívánta a folyamatban lévő közbeszerzési eljárásokra az utóbb hatályba lépett jogszabály rendelkezéseit alkalmazni, a jogalkotó ki nem nyilvánított akaratát pedig az alperes meggyőződése nem pótolja. Ezt támasztja alá az általánosan elfogadott jogelméleti tétel is, hogy a cselekményt az annak megvalósítása idején hatályos jogszabályok alapján kell megítélni átmeneti rendelkezés hiányában, az utóbb hatályba lépő jogszabálynak csak annyiban van kihatása, amennyiben kevésbé terhes jogkövetkezmények alkalmazását eredményezi. A felperesnek nem volt módja egy még hatályba nem lépett jogszabály rendelkezéseit alkalmazni, de arra sem volt módja, hogy hatályba lépésig egy már megindított eljárásban várakozzon, mert ez ellentétes a közbeszerzési eljárás céljával és alapelveivel.
A határozat ellen az alperes terjesztett elő fellebbezést az ítélet megváltoztatása és a felperes keresetének elutasítása, perköltségben marasztalása iránt. Álláspontja szerint az általa megállapított és az elsőfokú bíróság által is irányadónak elfogadott tényállásból az elsőfokú bíróság téves jogi következtetést vont le. Nagy hangsúlyt fektetett arra, hogy átmeneti rendelkezések hiányában az EKSZT visszamenőleges jogalkalmazást jelentene, ha már 2002. február 20-án tekintettel kellett volna lenni egy nem hatályos jogszabály rendelkezéseire. Az alperes ezzel ellentétes álláspontja szerint nem alapítható érdemi döntés az átmeneti rendelkezés hiányára. Az EKSZT anyagi jogi szabály, alkalmazásához nincs szükség átmeneti rendelkezésekre. Nem értett egyet az elsőfokú bíróságnak a részvételi felhívást jogszerűnek minősítő megállapításával sem. Hivatkozott a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdésére és ezzel összefüggésben arra, hogy a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Sérelmezte, hogy az elsőfokú bíróság a lényegi momentumnak, a szerződéskötésnek nem tulajdonított jelentőséget, holott mind az EKSZT, mind a Kbt. 6. § i) pontja a szerződéskötésre helyezi a hangsúlyt. Ezért a felperes nem indíthatott volna 2002. május-júniusban olyan eljárást, amely 2001. december 24-e óta tiltott tartalmú semmis szerződést eredményez.
A felperes fellebbezési ellenkérelmében az elsőfokú bíróság ítéletének helybenhagyását kérte, annak helyes indokai alapján.
Az alperesi beavatkozó észrevételt nem terjesztett elő. A fellebbezés az alábbiak szerint alapos.
Az alperesnek a jogorvoslati eljárásban, a bíróságnak a perben azt a sajátos helyzetet kellett megítélni, hogyan hat ki, és kihat-e egyáltalán egy folyamatban lévő közbeszerzési eljárásra az annak tartama alatt bekövetkezett jogszabályi környezet megváltozása, amelynek eredményeként az eljárás megindítását követően, de még annak befejezése előtt hatályba lépett jogszabály rendelkezései folytán már nem lennének az egyébként a beszerzésre irányadó Kbt. szabályai alkalmazhatók, az időközben hatályba lépett jogszabály rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása a Kbt. szabályaiba ütköző jogsértő állapotot eredményezne.
A kérdést az alperes és az elsőfokú bíróság az alperes által teljeskörűen feltárt és az elsőfokú bíróság ítéletének alapjául is szolgáló tényállás alapján eltérő jogi indokolással, eltérő jogi álláspontra helyezkedve válaszolta meg. Az alperes szerint a jogvita megítélésénél döntő jelentősége van a beszerzéssel kapcsolatos szerződéskötésnek, az elsőfokú bíróság a részvételi felhívás közzétételének időpontjában hatályos jogszabályokra alapozta megállapításait.
A Fővárosi Ítélőtábla a fellebbezés megalapozottságának vizsgálata során abból indult ki, mi a közigazgatási határozatban megállapított jogsértés, hiszen ez határozta meg az alperes eljárását, és ez adja meg a bírói felülvizsgálat kereteit. Ezért döntését a Kbt. rendelkezéseire alapította. A fellebbezésben hivatkozott, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény jogszabály érvényességére és hatályosságára vonatkozó rendelkezései re annyiban volt figyelemmel, amennyiben az a tényállás szempontjából, az EKSZT megítélését illetően irányadó volt.
A Kbt. 6. § i) pontja szerint a Kbt. hatálya nem terjed ki a beszerzésre, ha az ezzel kapcsolatos szerződést kizárólag más törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján hozott egyéb jogszabályban meghatározott - az e törvény szerinti eljárástól kizárólag a beszerzés tárgya vagy körülményei miatt indokolt körben eltérő - feltételek mellett vagy eljárás alapján lehet megkötni. E rendelkezés tehát a Kbt. személyi hatálya (Kbt. 1. § a) pont) alá tartozó szervezetek esetében a Kbt. kógens rendelkezései folytán a közbeszerzési eljárás lefolytatásának tilalmát jelenti, abban az esetben, ha a szerződés megkötésére egyéb jogszabály eltérő szabályozást ír elő. E rendelkezés annak elkerülését célozza, hogy a közbeszerzési eljárás eredményes lezárultát követően, az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő, aki a szerződést meghatározott feltételek (Kbt. 62. § 73-75. §-ai) szerint köteles megkötni, ne kerüljön összeütközésbe más jogszabályi rendelkezésekkel, amelyek a megkötendő szerződésre eltérő, kötelező feltételeket írnak elő.
A közbeszerzési eljárás megindításakor a kihirdetésre tekintettel az ESZKT törvényi rendelkezése ismert volt, de a beszerzés első eljárási cselekményénél annak tételes szabályai még nem voltak alkalmazhatók, mert a törvény még nem volt hatályban. Az eljárás nem vitatottan a Kbt. hatálya alá tartozott. Ezért helyesen vonta le az elsőfokú bíróság azt a következtetést, hogy a részvételi felhívás közzététele nem volt jogszabálysértő.
A Kbt. 76. § (3) bekezdése értelmében az alperes hatáskörébe tartozik a törvényt önként alkalmazó, valamint - ha törvény így rendelkezik - a 6. § i) pontja szerinti szerződéskötési szabályt alkalmazni köteles szervezet (személy) (1) bekezdésnek megfelelő jogsértésével kapcsolatos jogvita elbírálása. Az (1) bekezdés szerint a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslat körében az alperes hatáskörébe tartozik
a) a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzése miatt indult eljárás lefolytatása;
b) az 5. §-ban foglaltak, valamint a közbeszerzési eljárás alapelvei, illetőleg szabályai megsértésével kapcsolatos eljárás lefolytatása;
c) az ajánlatkérő döntésével szemben bármely érdekelt által benyújtott kérelem elbírálása.
E rendelkezésekből következik, hogy az alperes a Kbt. 6. § i) pontjának vizsgálata során a szerződéskötési szabály alkalmazásának vizsgálatára köteles abban a körben, amely körben a Kbt. 76. § (1) bekezdése hatáskörét az eljárásra megteremti. Ez azonban azt jelenti, hogy a vizsgálatának kiindulási pontja - az általánostól eltérően - a szerződéskötés kell legyen, amely a közbeszerzési eljárást követő, az alperesi vizsgálat körén általában kívül eső "eljárási cselekmény".
Ezért helytelenül hagyta figyelmen kívül az elsőfokú bíróság azt a körülményt, hogy a szerződéskötés szükségképpen már egy olyan időpontban kellett hogy megtörténjen, amikor az EKSZT hatályban volt. Helyesen hivatkozott arra az alperes, hogy a szerződéskötés, mint lényegi momentum szerepe elsikkadt az első fokú eljárásban, mert mind a felperes, mind a jogi álláspontját osztó elsőfokú bíróság a jogvita elbírálásánál irányadónak a részvételi felhívás közzétételét tekintette.
A Kbt. 6. § i) pontjában megfogalmazott rendelkezés alapján attól függően állapítható meg a Kbt. alkalmazásának jogszerűsége vagy a Kbt. hivatkozott szabályainak sérelme, hogy a beszerzés eredményeként megkötendő szerződés időpontjában van-e olyan törvény vagy egyéb jogszabály hatályban, amely a beszerzés tárgya vagy körülményei miatt eltérő rendelkezést tartalmaz a Kbt. rendelkezéseitől. Ezért nem a közbeszerzési eljárás megindításának, hanem az annak eredményeként megkötendő szerződés megkötésének van döntő relevanciája a jogvita eldöntésénél. A perbeli esetben volt ilyen jogszabály - az EKSZT -, amelynek rendelkezései a beszerzés alapján megkötendő szerződés időpontjában nem voltak mellőzhetők, alkalmazása a beszerzés tárgyára tekintettel a felperesre nézve kötelező volt. A törvény rendelkezései értelmében a beszerzés már nem tartozott a Kbt. hatálya alá, sérült a Kbt. 6. § i) pontja, és erre tekintettel a Kbt. 1. § a) pontja.
A fellebbezési kérelem és ellenkérelem korlátai között azt is vizsgálni kellett, hogy a közbeszerzési eljárás mely mozzanatához kapcsolódóan állapítható meg jogsértés, ehhez képest az alkalmazott szankció helyes volt-e. A fentiek szerint a részvételi felhívás közzétételével a felperes nem valósított meg jogszabálysértést. Jogszabálysértés a szerződéskötéshez párosult, mint arra az alperes helyesen hivatkozott. Tekintettel arra, hogy a szerződéskötés a közbeszerzési eljárás következménye - függetlenül attól, hogy a részvételi felhívás önmagában nem volt jogsértő a részvételi felhívás közzétételéig visszamenően kellett az eljárás megsemmisítéséről határoznia az alperesnek, hiszen a részvételi felhívással indult meg az eljárás, amely kiváltotta a Kbt. szabályaiba ütköző szerződéskötést.
A jogsértés kötelező következménye a Kbt. 2002. január 1-jétől hatályos 88. § (1) bekezdésének f) pontja értelmében a bírság, ezért annak mellőzésére a jogszabály nem ad lehetőséget. A részvételi felhívás jogszerűségét illetően a másodfokú bíróság az alperestől eltérő álláspontra helyezkedett, amely a felperes magatartásának megítélését is befolyásolta, ezért a másodfokú bíróság az egyébként az alperessel egyezően meg állapított egyéb jogsértés súlyával arányban állónak a kötelezően előírt minimális bírságot tartotta, ezért a bírság összegét 1 millió forintra mérsékelte.
Mindezekre tekintettel a Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú bíróság ítéletét a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 253. § (2) bekezdése alapján megváltoztatta, az alperes határozatát a Kbt. 91. § (5) bekezdése alapján részben megváltoztatta, a felperes keresetét, mint megalapozatlant ezt meghaladóan elutasította.
A perköltség viseléséről szóló rendelkezés a pernyertesség és perveszteség közel azonos arányára tekintettel, a Pp. 81. § (1) és 83. § (1) bekezdésén alapul. Az alperesi beavatkozónak az eljárásban költsége nem merült fel, e vonatkozásban mellőzte a döntéshozatalt.
A tárgyi illetékfeljegyzése jog folytán le nem rótt kereseti és fellebbezési illetéket az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 39. § (3) bekezdésének c) pontja, a 46. § (1) bekezdése alapján, figyelemmel a felperest az Itv. 5. § (1) bekezdésének b) pontja, az alperest az Itv. 5. § (1) bekezdésének c) pontja szerint megillető illetékmentességre is, a költségmentességről szóló 6/1986. (VI. 26.) IM rendelet 14. §-a értelmében az állam viseli.
Budapest, 2004. február 4. napján
Dr. Sára Katalin s. k., Dr. Páldy Zsuzsanna s. k.,
a tanács elnöke előadó bíró
Dr. Matheidesz Ilona s. k.,
bíró