FŐVÁROSI ÍTÉLŐTÁBLA (4533/2004)
Ikt.sz.: 3.Kf.27.243/2003/4.
A Fővárosi Ítélőtábla a dr. Lőrinczy Attila vezető főtanácsos által képviselt Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (1011 Budapest, Fő u. 44-50.) felperesnek a dr. Szaller Ottó jogtanácsos által képviselt Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság (1024 Budapest, Margit krt. 85., hivatkozási szám: D.308/2002) alperes ellen közbeszerzési ügyben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indult perében a Fővárosi Bíróság 2003. évi március 18-án kelt 25.K.32.425/2002/3. számú ítélete ellen az alperes által 4. sorszám alatt előterjesztett fellebbezés folytán az alulírott napon meghozta a következő
ÍTÉLETET:
A Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú bíróság ítéletét megváltoztatja és a felperes keresetét elutasítja.
Kötelezi a felperest, hogy 15 napon belül fizessen meg az alperesnek 30 000 (azaz harmincezer) forint együttes első és másodfokú perköltséget.
A kereseti és a fellebbezési illetéket az állam viseli.
Ez ellen az ítélet ellen fellebbezésnek nincs helye.
INDOKOLÁS
Az ajánlatkérő felperes 2001. december 19-én, a Közbeszerzési Értesítő 51. számában nyílt eljárás megindítására ajánlati felhívást tett közzé. Az ajánlatok értékelését követően a közbeszerzési eljárást a Kbt. 60. § (1) bekezdés d) pontja alapján eredménytelennek nyilvánította, mivel egyik ajánlattevő sem tett az ajánlatkérő számára megfelelő ajánlatot.
Ajánlattevők jogorvoslati kérelmére indult eljárás megindításáról az alperes 2002. május 29-én kelt D.308/2/2002. számú értesítésében tájékoztatta a felperest, és az iratok előterjesztésére hívta fel. Az értesítés kézbesítésének tényét igazoló vétív nem lelhető fel. A felperes bizonyítottan csak a 2002. június 7-én kelt, 2002. június 12-én kézhez vett 338/2/2002. számú felhívásból értesült a jogorvoslati eljárásról és az azzal kapcsolatos kötelezettségeiről. 2002. június 17-én intézkedett a közbeszerzéssel kapcsolatos iratok megküldéséről, jelezve, hogy a jogi képviselő által készítendő, tárggyal kapcsolatos észrevételt is határidőben megküldi. Ezt követően a 2002. június 25-én tartott tárgyaláson nem tudott minden kérdésre válaszolni, a válaszadásra 24 óra póthatáridőt kért, melyet betartott.
Az alperes D.308/2/2002. számú, 25. sorszám alatt kijavított határozatában a Kbt. 76. §-ának (1) bekezdése c) pontjában biztosított jogkörében eljárva a Kbt. 88. §-ának (1) bekezdés c) pontja alapján megsemmisítette az ajánlatkérő eljárást lezáró döntését, az f) pont alapján pedig bírság kiszabásáról határozott, melynél figyelembe vette az elkövetett jogsértés súlyát, a beszerzés értékét, valamint azt is, hogy az ajánlatkérő a jogorvoslati eljárás során nyilatkozatait késedelmesen tette meg, és ezzel a jogorvoslati eljárást hátráltatta.
A felperes keresetében jogszabálysértésre hivatkozással kérte a határozat felülvizsgálatát. Előadta, hogy a terhére megállapított jogszabálysértést és ennek következtében a közbeszerzési eljárást lezáró döntés megsemmisítését nem kifogásolja, álláspontja szerint azonban a terhére kiszabott 3 000 000 Ft-os pénzbírság összege jogszabálysértően eltúlzott. Sérelmezte azt az alperesi megállapítást, hogy a jogorvoslati eljárás során akadályozta az eljárás lefolytatását, arra hivatkozott, hogy a nyilatkozattételre való első felhívást nem kapta meg, a második felhívás után pedig azért nem tudott annak eleget tenni, mert túlságosan későn vette kézhez. Amikor azonban bekapcsolódhatott az eljárásba, rövid 24 órás határidőt vállalt az eljárási cselekmények megtételére, amelyeket megtartott.
Az alperes kérte a kereset elutasítását. Hivatkozott arra, hogy a határozata jogszerű volt, és bár nem tudta bizonyítani, hogy a felperes átvette az első felhívást is, kitartott azon álláspontja mellett, hogy a felperes nyilatkozatait késedelmesen tette meg az eljárás során, és ezzel az eljárás lefolytatását hátráltatta. A felperes azon állítását, hogy későbbiekben az általa vállalt rövid határidőt tartotta, nem vitatta.
Az elsőfokú bíróság az alperes D.308/22/2002. számú határozatát részben, az ajánlatkérőt 3 000 000 Ft pénzbírság megfizetésére kötelező rendelkezését hatályon kívül helyezte és e körben az alperest új eljárásra kötelezte. Ítéletének indoklása szerint a Kbt. rendelkezései alapján megállapított jogsértés esetén a bírság kiszabása kötelező, azonban az egységes elbírálás követelménye és az arányosság elvének érvényesülése folytán a törvény nem ad szabad kezet a bírságoló számára a bírság összegének megállapításánál. Az alperes döntése korlátozott azáltal, hogy a törvény meghatározza a bírság legalacsonyabb és legmagasabb mértékét, amely intervallumban az eset összes körülményére tekintettel az alperesnek kell a konkrét összeget megállapítania. Maga a jogszabály is meghatároz olyan szempontokat, amelyeket minden esetben külön-külön kell vizsgálni, ilyen a jogsérelem súlya, a közbeszerzés tárgya és értéke, a jogsértőnek az eljárást segítő együttműködő magatartása, valamint a Kbt.-be ütköző magatartás ismételt tanúsítása. Miután a Kbt. egyfajta eligazítást ad a mérlegelés szempontjairól, továbbá kimondja, hogy az Áe. rendelkezéseit is alkalmazni kell, az alperesi határozatnak egyfelől az Áe. 26. §-ára tekintettel tisztáznia kellett volna a tényállást, másfelől pedig a 43. §-ának megfelelően a határozat indoklásának tartalmaznia kellett volna a mérlegelési szempontokat. Az elsőfokú bíróság álláspontja szerint az alperesi határozat azért jogsértő, mert nem tűnik ki belőle, hogy az alperes a törvény által kötelezően előírt és a fentiekben felsorolt szempontok közül valamennyit vizsgálta-e vagy sem. Így pl. azt, hogy a felperes korábban tanúsított-e már a Kbt.-be ütköző magatartást, a felperes valóban hátráltatta-e az alperesi eljárás lefolytatását, a felperes valóban késedelmesen tette-e meg nyilatkozatait. Utóbbit a per során sem sikerült megnyugtató módon bizonyítani. Az elsőfokú bíróság álláspontja szerint az alperesnek e kérdésben elfoglalt véleményét rontja az a körülmény is, hogy általa sem vitatottan a felperes a k
özigazgatási eljárás során önként vállalt igen rövid határidőt teljesítette.
Az első fokú ítélet ellen benyújtott fellebbezésében az alperes az ítélet megváltoztatását és a felperes keresetének elutasítását, valamint perköltséget kért. Arra hivatkozott, hogy határozatának a bírságra vonatkozó indoklásában már kifejtette, hogy figyelembe vette a beszerzés értékét, amely 150 millió forint volt, így a kiszabott 3 millió forint bírság ennek mindössze 2%-át tette ki annak ellenére, hogy a Kbt. 88. §-ának (4) bekezdése szerint a bírság elérheti a közbeszerzési értéknek akár a 30%-át is. Az alperes hangsúlyozta, hogy a felperes a közigazgatási eljárásban felszólítás ellenére sem tette meg érdemi észrevételét, a tárgyaláson sem nyilatkozott, és az a körülmény, hogy a későbbiekben rövid időn belül elvégezte az eljárási cselekményeket, nem jelenti azt, hogy az alperes munkáját az ügy megoldásában elősegítette. Az alperes hivatkozott továbbá arra, hogy határozata a még kialakulatlan joggyakorlat miatt nem tartalmazott utalást arra, hogy az ajánlatkérő közbeszerzései miatt több alkalommal marasztalva volt. Az alperes az erre vonatkozó határozatokat szám szerint megjelölte, és ezek közül négyet fellebbezéséhez csatolt.
A felperes fellebbezési ellenkérelmében az első fokú ítélet helybenhagyását és az alperes perköltségben marasztalását kérte. Korábbi nyilatkozatait fenntartva nyomatékosan hivatkozott arra, hogy az alperes nem tudta bizonyítani, hogy a közigazgatási eljárásban az értesítést elküldte volna, és a felperes felróható módon késlekedett volna a válasszal, vagy bármilyen más módon késedelembe esett volna. A felperes kifogásolta továbbá azt, hogy az alperes fellebbezésében olyan körülményre is hivatkozik - korábbi elmarasztalások - amelyeket eddig nem hozott fel.
Az alperes fellebbezése alapos.
A Fővárosi Ítélőtábla elsődlegesen utal arra, hogy a Kbt. a bírság alkalmazásának körében az összegszerűség megállapítását mérlegelési jogkörben hozott döntésnek tekinti. Ennek lehetőségét ún. keretrendelkezés módszerével biztosítja, megadva annak első-felső és viszonyítási határait. A mérlegelési jogkörben hozott döntés jogszerűségét, a mérlegelés helyessége - és nem maga a döntés - biztosítja. Az e jogkörben hozott döntés tehát csak akkor minősül jogszabálysértőnek, ha a hatóság jogszabálysértően mérlegelt.
A fellebbezéssel nem támadott tényállás szerint a felperes megsértette a Kbt. 60. §-ának (1) bekezdés d) pontját. A jogsértés esetén a Kbt. 2002. január 1-jétől hatályos 88. §-ának (1) bekezdés f) pontja alapján kötelezően alkalmazandó jogkövetkezmény a bírság kiszabása. A Kbt. 88. §-ának (4) bekezdése a bírság alsó és felső határát határozza meg akként, hogy a bírság mértéke a közbeszerzés értékének 30%-a, de legalább a jogsértő cselekmény elkövetésének időpontjában hatályos éves költségvetési törvényben meghatározott összeg.
Az (5) bekezdés szerint a bírság összegét az eset összes körülményére - így különösen a jogsértés súlyára, a közbeszerzés tárgyára és értékére, az eljárást segítő együttműködő magatartására, az e törvénybe ütköző magatartás ismételt tanúsítására - tekintettel kell megállapítani.
Helyesen hivatkozott az elsőfokú bíróság a Kbt. 2002. január 1-jétől hatályos 88. § (1) bekezdésének f) pontjára. Helyes a bírság összegének megállapításánál irányadó szempontokat tartalmazó Kbt. 88. § (5) bekezdésének felhívása is. Nem osztja azonban a másodfokú bíróság azt az első fokú ítéletben is következetlenül megjelenő (3. oldal ötödik bekezdés és utolsó bekezdés második mondat) következtetését, amely szerint az eset összes körülményei vizsgálatánál a különböző, a konkrét esethez fűződő, egyedileg meghatározott szempontok értékelésén túl nem lehet eltekinteni a törvényi felsorolás szerint meghatározott szempontok nevesítésétől, mert a Kbt. azt kötelezően előírja. A Kbt. hivatkozott rendelkezéséből ez a megállapítás nem vezethető le. Mint arra az elsőfokú bíróság helyesen rámutatott, a törvény éppen azért nem tartalmazza taxatív felsorolásként az értékelési szempontokat, mert azzal szükségtelenül megkötné a jogalkalmazó kezét és akadályozná a szabad mérlegelés lehetőségét, ezzel a bírságolás mechanikus szempontok szerinti alkalmazását teremtve meg. Az "így különösen" megfogalmazás segítséget kíván nyújtani a jogalkalmazónak abban, hogy "az eset összes körülménye" vizsgálatakor a lehető legkörültekintőbben járjon el. Nincs azonban akadálya annak, hogy a jogszabályban kiemelt szempontok hiányában azok a határozatból kimaradjanak. A határozat egésze értékelendő a bírság kiszabásának jogszerűsége vizsgálata során. A határozat szerkezetéből következik, hogy pl. a jogsértések súlyát, terjedelmét és részletes indokolását a határozat jogi indokolásának első része tartalmazza, míg az ennek eredményeként alkalmazott bírság mértékének megállapításánál elegendő ezekre csak utalni, de megismételni felesleges, mert az a határozat szerkezetét megbontaná.
A másodfokú bíróság megállapította, hogy az elsőfokú bíróság döntését a felperes késlekedésével kapcsolatos alperesi állítás bizonyítottságának hiányára alapozta kizárólagosan. Tévedett azonban az elsőfokú bíróság akkor, amikor e tényre alapozottan az alperest a kiszabandó bírság tekintetében új eljárásra kötelezte figyelemmel arra, hogy az alperes döntését mérlegelési jogkörében eljárva hozta meg, melynek egyik eleme volt csak az együttműködés, az új eljárásban a felperes együttműködő magatartásával kapcsolatos további tényfeltárás pedig nem várható.
A másodfokú bíróság a rendelkezésre álló iratok alapján a tényállást kiegészítette. Megállapította, hogy az alperes a jogsértés súlyára és a közbeszerzés 150 millió forintos értékére tekintettel szabta ki az azzal arányban álló 3 millió forintos bírságot, mellyel a Fővárosi Ítélőtábla egyetért, az eljárás megismétlését, a bírság összegének megváltoztatását indokolatlannak találta. Figyelemmel volt a kiegészített tényállásra, melyből megállapítható, hogy a felperes, bár a kézhez vett értesítést követően az iratokat határidőben megküldte, írásos észrevétele - vállalása ellenére - az iratok között nem lelhető fel, csak a tárgyaláson vállaltak szerint történt meg utóbb az írásos észrevétel benyújtása. Az eljárás mielőbbi befejezése érdekében elvárás a közbeszerzés résztvevőivel szemben a határidő betartása, ami a felperes esetében az üggyel kapcsolatosan kialakított álláspontjának, a Kbt. 81. § (2) bekezdése szerinti észrevételeinek a megküldését is jelentette volna.
Az iratokból megállapíthatóan a korábban esetlegesen elkövetett jogsértés az összegszerűség meghatározásakor nem szerepelt, így az a felperes terhére kiszabott bírság nagyságrendjét nem befolyásolta. A Kbt. 81. § (1) bekezdés f) pontja alkalmazásának a kifejtettek szerinti értelmezése önmagában a határozat hatályon kívül helyezését nem indokolja az okból, hogy az alperes fellebbezésében megjelölte, a felperes korábban, több alkalommal a Kbt.-be ütköző módon járt el.
Ezért a másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság ítéletét a Pp. 253. §-ának (2) bekezdése alapján megváltoztatta és a felperes keresetét elutasította.
Az alperes fellebbezése sikerre vezetett, ezért a Pp. 78. § (1), (2) és 79. § (1) bekezdése alapján a felperes köteles a felmerült első és másodfokú perköltség viselésére, míg a felperes személyes költségmentessége folytán a kereseti és fellebbezési illetéket a 6/1986. (VI. 26.) IM rendelet 14. §-a alapján az állam viseli.
Budapest, 2004. április 7.
Dr. Sára Katalin s. k., Dr. Rothermel Erika s. k.,
a tanács elnöke előadó bíró
Dr. Páldy Zsuzsanna s. k.,
bíró