KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (4807/2004)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Ikt.sz.: D.154/18/2004.
Tárgy: a Közbeszerzések Tanácsa tagja által hivatalból kezdeményezett jogorvoslati eljárás Szentes Város Önkormányzata közbeszerzési eljárása ellen.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Döntőbizottság Hódsági Tamás, a Közbeszerzések Tanácsa tagja (1024 Budapest, Margit krt. 85., a továbbiakban: a tanács tagja) által a Szentes Város Önkormányzata (6600 Szentes, Kossuth tér 6., képviseli: dr. Muncz Károly ügyvéd, 6728 Szeged, Völgy-érhát u. 1., a továbbiakban: ajánlatkérő) "Szentes, Kisér városrész szennyvízcsatorna-hálózatának kiépítése" tárgyú közbeszerzési eljárása ellen hivatalból kezdeményezett jogorvoslati eljárásban megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló - többször módosított - 1995. évi XL. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 55. § (6) bekezdését, ezért ajánlatkérő közbeszerzési eljárást lezáró döntését megsemmisíti és ajánlatkérővel szemben 1 000 000 Ft, azaz egymillió forint pénzbírságot szab ki.
A Döntőbizottság kötelezi az ajánlatkérőt, hogy a bírságot a határozat kézbesítésétől számított 15 napon belül a Közbeszerzések Tanácsa Magyar Államkincstár (MÁK) 10032000-01720361-00000000 számú számlájára fizesse be.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát annak kézhezvételétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására halasztó hatálya nincs.
INDOKOLÁS
A Döntőbizottság a közbeszerzési eljárásban keletkezett iratok, a kezdeményező irat, ajánlatkérő és egyéb érdekelt érdemi észrevétele alapján az alábbi tényállást állapította meg.
Ajánlatkérő a Közbeszerzési Értesítő 2003. december 17-én megjelent 51. számában tett közzé részvételi felhívást előminősítési eljárás megindítására a rendelkező részben megjelölt beszerzés tárgyában.
Az ajánlatkérő a részvételi felhívásban a beszerzés tárgyaként különböző átmérőjű gravitációs és nyomott csatornaszakaszok és szennyvízátemelők megépítését jelölte meg.
Az ajánlati felhívás szerint a rész-, illetve többváltozatú ajánlattétel nem volt megengedett.
A részvételi felhívás 4. pontja szerint a teljesítés határideje 2005. szeptember 30-a.
A részvételi felhívásban szerepelt, hogy az ajánlatokat az összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztásának szempontja szerint kívánja az ajánlatkérő elbírálni.
A részvételi jelentkezés határidejéig, 2004. január 12-ig 10 részvételi jelentkezés benyújtására került sor.
A részvételi szakaszt lezáró döntését ajánlatkérő 2004. január 22-én hozta meg, mely döntését 2004. január 27-én hirdette ki. Ajánlatkérő 2004. január 31-én megküldte az ajánlati felhívását a következő alkalmasnak minősített ajánlattevőknek: Alterra Kft., Délépítő Rt., Szeviép Rt., Penta Kft., Hídépítő Rt., Betonút Rt., Keviép Kft.
Ajánlatkérő az ajánlati felhívás mellékleteként csatolt dokumentációban határozta meg ajánlati és szerződési feltételeit.
Az ajánlati felhívás 4.8. pontja határozta meg az összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztását szolgáló szempontokat, melyet ajánlatkérő módosított is a közbeszerzési eljárás menetében. Az elbírálási szempontok véglegesen az alábbiak lettek:
részszempontok
súlyszámok
- megajánlott vállalkozási díj
40
- vállalt garanciális időtartam a jogszabályi kötelezettségeken felül, jótálláskötelezettség vállalása:
22
alszempontok:
- vállalt jótállási időtartam az 1 éves időn túl
7
- felajánlott jólteljesítési bankgarancia
nagysága
8
- bankgarancia-vállalás időtartama, a garanciális időre
7
- ajánlatkérő számára kedvezőbb fizetési feltételek
13
alszempontok:
- benyújtandó számlák száma
5
- fizetési határidő nap
8
- megajánlott késedelmi kötbér mértéke
10
- műszaki és pénzügyi terv megalapozottsága és kidolgozottsága
2
- helyi munkavállalók foglalkoztatása
4
Az adható pontszám alsó határa 1 pont, a felső határa 20 pont, amely minden részszempont esetén azonos.
A pontszámok közötti pontszámok meghatározásának módszere: az egyes részszempontokon (alszemponton) belüli ajánlati értékeknek a legelőnyösebb ajánlati értékhez viszonyított százalékos eltérésének a meghatározása, mely minden részszempont (alszempont) esetében azonos.
Ajánlatkérő ugyanitt a részszempontok tartalmát is meghatározta, a megajánlott vállalkozási díjjal kapcsolatban az alábbi útmutatást adta:
"a nettó ajánlati ár értéke forintban (reális ár ±10%) reális ár: a 2004. évi fajlagos költségek alapján számított érték"
A késedelmi kötbér mértékét ajánlatkérő az alábbiak szerint definiálta.
A késedelmi kötbér mértéke: napi nettó összeg forintban megadva.
Az ajánlati felhívás 5.4. pontja a kötbérrel kapcsolatosan még a további előírásokat tartalmazta: késedelmes teljesítés esetén: napi nettó összeg forintban megadva, kötbér legfeljebb 22% lehet. A kötbér alapja a teljes vállalkozói díj.
Ajánlatkérő utalt arra is, hogy az irreális kötelezettségvállalások elkerülésére a Közbeszerzések Tanácsa 2/2003. (K. É. 23.) számú ajánlását is figyelembe veszi.
Az ajánlattételhez műszaki dokumentációt is biztosítottak.
Az ajánlatkérő helyszíni konzultációt tartott 2004. február 24-én, ahol számos kérdésre válaszolt írásban. A reális árra vonatkozó kérdésre érdemben nem válaszolt, az ajánlati felhívás 4.8. pontjára hivatkozott.
Az ajánlattételi határidőre, 2004. március 16-ra 6 ajánlattevő nyújtotta be ajánlatát, a felhívottak közül a Penta Kft. nem tett ajánlatot. Az ajánlati árak nettó 639 217 138 Ft és 876 383 701 Ft között voltak.
Ajánlatkérő valamennyi ajánlatot érvényesnek minősített és érdemben elbírált. Az eljárás nyertese a Hídépítő Rt. lett 857 925 000 Ft-os nettó ajánlati árral, míg az őt követő legkedvezőbb ajánlat a Szeviép Rt. ajánlata 842 739 602 Ft-os nettó ajánlati árral.
Az eljárás eredménye 2004. március 31-én került kihirdetésre. Az elkészült összegzésből kitűnően a legalacsonyabb árat a Keviép Kft. tette 639 217 138 Ft-os árral, melyre egy pontot kapott az értékelés során. Ezzel szemben a Délépítő Rt. a 840 973 000 Ft-os és az Alterra Kft. a 841 000 000 Ft-os árára 20-20 pontot kapott. Az ily módon történő pontozást ajánlatkérő az alábbiakkal indokolta:
"A megajánlott vállalkozási díj részszempontban egy pontra értékeltük az irreálisan alacsony árat ajánlott ajánlattevőt [a Közbeszerzések Tanácsa 2/2003. (K. É. 23.) ajánlása alapján] az irreális kötelezettségvállalások elkerülése szerint."
Ajánlatkérő az elkészült összegzést 2004. március 31-i keltezéssel 2004. április 5-én küldte meg az ajánlattevőknek.
A Közbeszerzések Tanácsának tagja 2004. március 12-én kezdeményezett hivatalból jogorvoslati eljárást ajánlatkérő közbeszerzési eljárása ellen. A kezdeményező iratban indítványozta, hogy a Döntőbizottság vizsgálja meg az eljárás jogszerűségét, alkalmazzon ideiglenes intézkedést. Álláspontja szerint ajánlatkérő megsértette a Kbt. 24. § (1) bekezdését. A kezdeményező iratban indoklásul előadta, hogy a közbeszerzési eljárás második szakaszában ajánlatkérő megküldte az ajánlati felhívást és a dokumentációt az ajánlattevőknek. Az ajánlatok elbírálási szempontjai között megjelölte a nettó ajánlati ár értékét forintban (reális ár ?10%). A dokumentáció 4.8. pontjában előírta, hogy reális árnak a 2004. évi fajlagos költségek alapján számított értéket érti. A 2004. február 24-én megtartott konzultáción kérdés érkezett arra vonatkozóan, hogy a reális ár megegyezik-e a céltámogatási pályázatban meghatározott beruházási előirányzattal. Az ajánlatkérő érdemi választ a kérdésre nem adott. A kezdeményező álláspontja szerint az ajánlati ár a verseny legfontosabb eleme, az árra vonatkozó rendelkezéseknek egyértelműnek és világosnak kell lenniük, csak így biztosítható az ajánlattevők számára a verseny tisztasága és az esélyegyenlőség. Az ajánlatkérő hivatkozása a "reális árra" objektíven nem értelmezhető. Ezen túlmenően az ajánlati ár minimumának korlátozása ellentétes a törvény alapvető céljaival is, továbbá versenykorlátozó, így az alapelvekbe ütközik, indokolatlanul zár ki az eljárásból ajánlattevőket. Az irreális ár kérdésével, valamint a Közbeszerzések Tanácsa vonatkozó ajánlásával az ajánlatkérő kifogásolt előírása nem hozható összefüggésbe, az egészen más megítélés alá esik.
A Döntőbizottság a D.154/10/2004. számú határozatában ideiglenes intézkedésként az eljárást lezáró szerződés megkötését 2004. április 6-án megtiltotta.
A Döntőbizottság 2004. április 7-én tájékoztatta ajánlatkérőt arról, hogy a Kbt. 79. § (6) bekezdésében biztosított jogköre alapján hivatalból vizsgálja az eljárást lezáró döntés jogszerűségét is.
Ajánlatkérő érdemi észrevételében kérte a hivatalból történő eljárás megszüntetését. Álláspontja szerint az ajánlati felhívás 4.8. pontjában jogszerűen és indokoltan alkalmazta a reális ár fogalmát annak érdekében, hogy ne érkezzenek irreális ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlatok. Ez a törekvés a verseny tisztaságát szolgálta. A reális árat a közbeszerzés tárgyával összefüggésben lévő jellemzőkkel határozta meg. A "2004. évi fajlagos költségek alapján számított érték" fogalma a szakmában jártas résztvevők számára ismert, mert a KvVM minden évben közzétett rendelkezésén alapul. A 2004. évre vonatkozóan a tájékoztató az Önkormányzatok Közlönye 2003/10. számában jelent meg "Tájékoztató a települések címzett és céltámogatással megvalósuló vízgazdálkodási célú, valamint a főváros és a megyei jogú városok szennyvíz-elvezetési és szennyvíztisztítási beruházásainak fajlagos költségeiről" címmel. A szakmában működő ajánlattevők ismerik ezeknek a tájékoztatóknak a tartalmát, így abban a helyzetben vannak, hogy a "reális árat" - a tervdokumentáció birtokában - maguk is kiszámíthatják. Ajánlatkérő számítása alapján a 2004. évre vonatkozó kivitelezés fajlagos költsége 981 136 000 Ft. Az árajánlatok tehát ettől az összegtől térhettek el ?10%-ban.
A ±10% sáv összesen 20% áreltérést határoz meg, amelyen belül az árat az ajánlatkérő reálisnak tekinti. Ez a sáv elég széles ahhoz, hogy a versenyt ne korlátozza és annak tisztaságát is biztosítsa. Az ár egyébként is csak egyik eleme az értékelésnek, a többi részszempont is lehetővé teszi a versenyt. Ajánlatkérő álláspontja szerint az ajánlatok értékelése jogszerű volt. A beruházásra központi állami támogatást nyertek el. A támogatási pályázatban a beruházás összegét a KvVM által kiadott 2003. évi fajlagos költségek alapján számították, más lehetőség nem is volt a számukra. A beruházás összetevőit tekintve a helyi viszonyoknak megfelelő (talajszerkezet, talajvíz magassága, mértékadó tiszai vízállás, a szükséges úthelyreállítások stb.) fajlagos költségekkel kellett szorozni a tervdokumentációban is meghatározott mennyiségeket. Az ajánlati felhívásban jelezték azt az igényt, hogy milyen árajánlatokat várnak el, erre vonatkozóan kérdés is elhangzott a konzultáción, melyre az volt a válasz, hogy a fajlagos költség meghatározását úgy kell elvégezni 2004. évi árszinten, hogy az összes körülményre tekintettel kell lenni. Az ajánlattevők a benyújtott ajánlatok alapján két ajánlattevő kivételével meg is értették az ajánlatkérő elvárását.
A Hídépítő Rt. mint egyéb érdekelt észrevételében előadta, hogy a hivatalból történő eljárás kezdeményezését megalapozatlannak tartja, a mélyépítőiparban rendszeresen alkalmazásra kerülnek az ajánlati árak kiszámításánál a fajlagos értékek. Ezek a fajlagos értékek nyilvánosak és ezek alapján az ajánlati árak 75-80%-a nagy valószínűséggel kiszámíthatóak. Helyes volt ajánlatkérő részéről a Közbeszerzések Tanácsa 2/2003. sz. ajánlásának alkalmazása. Előadta, hogy az elkészült összegzés alapján észlelte, hogy a késedelmi kötbér vonatkozásában ajánlatkérő jogsértő módon az előírt 22%-os maximális késedelmi kötbér helyett a Szeviép Rt. javára 27%-ot értékelt.
A Döntőbizottság a közbeszerzési eljárásban és a jogorvoslati eljárásban keletkezett iratok alapján megállapította, hogy ajánlatkérő közbeszerzési eljárása ellen kezdeményezett jogorvoslati eljárás megalapozott.
A Döntőbizottság elsődlegesen azt tette vizsgálat tárgyává, hogy ajánlatkérőnek az ajánlati felhívásban rögzített reális árral kapcsolatos előírása jogsértő volt-e, illetve ezen előírás az érdemi döntést befolyásolta-e.
Ajánlatkérő az ajánlati felhívásban nem vitathatóan vállalkozói díjnak a reális ár ±10%-át tekintette és meghatározta azt is, hogy reális ár a 2004. évi fajlagos költségek alapján számított érték. A konkrét értéket nem közölte az ajánlattevőkkel. Az ajánlattevőknek maguknak kellett ezt az összeget kiszámítani figyelemmel a támogatás beruházási összegére, valamint a KvVM által évről évre kiadott tájékoztatóra, illetve a rendelkezésre bocsátott tervek alapján.
Ajánlatkérőnek előírása azonban arra vonatkozóan nem volt, hogy az általa meghatározott reális ártartományon kívüli árajánlatokat mi módon kívánja kezelni.
Az ajánlati felhívásában nem volt előírás arra vonatkozóan, hogy ezen ajánlatokat érvénytelennek kívánja-e tekinteni, vagy pedig a megadott értékelési módszertől eltérően kívánja ezen ajánlatokat az értékelés folyamatába bevonni.
Ajánlatkérő hivatkozott a Közbeszerzések Tanácsa 2/2003. (K. É. 23.) sz. ajánlásra, amely az irreális kötelezettségvállalásokat tartalmazó ajánlatokkal összefüggő kérdésekre vonatkozóan ad iránymutatást, azonban ezt az irreálisan alacsony árra vonatkoztatni nem lehet, hiszen ez az ajánlás az egyéb ajánlati tartalmi elemekre vonatkozóan ad tájékoztatást ajánlatkérőknek abban a körben, hogy milyen szempontokra legyenek tekintettel az ajánlati felhívások elkészítésénél. A felhívás tartalma valóban tükrözte, hogy egyes kötelezettségvállalások tekintetében az ajánlatkérő figyelembe vette az ajánlást, azonban az ajánlati ár vonatkozásában erre jogszerűen nem is kerülhetett sor.
A kiadott ajánlati felhívás alapján nem volt előre látható, hogy ajánlatkérő a beérkezett ajánlatokat nem fogja jogszerűen értékelni. A felhívás tartalma nem zárta ki a jogszerű eljárás lehetőségét sem.
A beérkezett ajánlatok alapján megállapítható volt, hogy a reális ár +10%-a felett nem érkeztek ajánlatok, azonban egy ajánlat a reális ár -10%-a alatt volt.
Ajánlatkérő e körben úgy döntött, hogy ezen ajánlatot érvénytelennek nem tekinti, hanem azt az érdemi elbírálásba bevonta, azonban nem a megadott bírálati módszerrel értékelt, hanem az értékelés során az árajánlatra minimális pontszámot adott.
Ajánlatkérő fenti eljárása azonban jogsértő.
A Kbt. 25. §-a szerint a közbeszerzési eljárás e törvényben meghatározott szabályaitól csak annyiban lehet eltérni, amennyiben azt e törvény kifejezetten megengedi.
A kirívóan (másként irreálisan) alacsony árra vonatkozóan pedig a Kbt. rendelkezései határozzák meg ajánlatkérőknek, hogy ez esetben hogyan kötelesek eljárni.
A Kbt. 57. § (2) bekezdése szerint ugyanis, ha az ajánlat kirívóan alacsony ellenszolgáltatást tartalmaz, az ajánlatkérőnek írásban kell magyarázatot kérnie.
Az ajánlatkérő által hivatkozott 2/2003-as Közbeszerzések Tanácsának ajánlása a fentiek alapján az irreálisan alacsony árra tehát nem alkalmazható a Kbt. konkrét rendelkezése miatt.
Ajánlatkérő jelen eljárásban indokolást az általa irreálisan alacsonynak tartott árra vonatkozóan nem kért, és az ajánlatot érvényesként bírálta el. Ez esetben ajánlatkérő az ajánlatokat a Kbt. 55. § (6) bekezdése alapján értékelni köteles.
A Kbt. 55. § (6) bekezdése szerint az ajánlatkérő az ajánlatokat a felhívásban meghatározott értékelési szempont alapján bírálja el. Ha az összességében legelőnyösebb ajánlatot kívánja választani, akkor az ajánlatoknak az elbírálás részszempontjai szerinti tartalmi elemeit a felhívásban meghatározott ponthatárok között értékeli úgy, hogy a legjobb ajánlati tartalmi elemre a maximális, a többi ajánlat ugyanazon részszempont szerinti tartalmi elemére pedig a 34. § (3) bekezdésének d) pontja alapján a felhívásban meghatározott módszerrel számolt pontszámot adja. Majd az így az egyes tartalmi elemekre adott értékelési pontszámot megszorozza a súlyszámmal, a szorzatokat pedig ajánlatonként összeadja.
Ajánlatkérő a fenti jogszabályi hely rendelkezése alapján köteles az ajánlati ár részszempontban a legalacsonyabb ellenszolgáltatást tartalmazó érvényes ajánlatra a legmagasabb értékelési pontszámot megadni.
Az értékeléssel kapcsolatban az egyéb érdekelt kötbér felvetésére vonatkozóan a Döntőbizottság az alábbiakat állapította meg:
A Döntőbizottság e körben áttekintette az ajánlati felhívásban tett ajánlatkérői előírásokat és megállapította, hogy kötbér alapjaként ajánlatkérő a teljes vállalkozói díjat rögzítette. A teljes vállalkozói díj a Döntőbizottság álláspontja alapján az áfatartalmat is magában foglalja. Ennek alapján ajánlatkérő helyesen járt el, amikor a Szeviép Rt. ajánlatában szereplő kötbér- ajánlatot elfogadta, hiszen az a bruttó vállalkozói díjra vetítve a 22%-ot nem érte el.
A Döntőbizottság a Kbt. 76. § (1) bekezdés c) pontjában biztosított jogkörében eljárva, a Kbt. 88. § (1) bekezdés d) pontja alapján a fenti indokokra tekintettel a jogsértést megállapította, a c) pont alapján a jogsértő eljárást lezáró döntést megsemmisítette és az f) pont kötelező rendelkezése alapján döntött a bírság kiszabásáról.
A Kbt. 88. § (5) bekezdése szerint a bírság összegét az eset összes körülményére - így különösen a jogsérelem súlyára, a közbeszerzés tárgyára és értékére, az eljárást segítő együttműködő magatartására, az e törvénybe ütköző magatartás ismételt tanúsítására - tekintettel kell megállapítani.
A Döntőbizottság a bírság kiszabásánál figyelemmel volt az (5) bekezdésben foglaltakra, arra a körülményre, hogy a jogsértés az ajánlatkérői döntés megsemmisítésével reparálhatóvá vált. A jogsértés tényére tekintettel a bírság minimális összegének kiszabása a hatályos jogszabályi rendelkezések alapján kötelező volt.
A Döntőbizottság személlyel szemben bírságot nem alkalmazott, ugyanis a becsatolt felelősségi rend alapján az eljárást lezáró döntését követően személyi felelős nem volt megállapítható.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 2004. április 23.
Dr. Engler Magdolna s. k., Kalmárné Diósy Ildikó s. k.,
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Divinyi Péterné s. k.,
közbeszerzési biztos