KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (1647)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Telefon: 156-1337
Fax: 155-5082
Ikt. sz.: 116/12/1996.
Tárgy: A Totaltel Kft. jogorvoslati kérelme a Belügyminisztérium Központi Beszerzési Irodája ellen.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZATOT:
A Totaltel Távközlés-technikai kft. (Budapest XI., Fraknó u.18/A, a továbbiakban: Totaltel Kft.) által a Belügyminisztérium Központi Beszerzési Iroda (1149 Budapest, Mogyoródi út 43., a továbbiakban: ajánlatkérő) a Budapest XIII., Teve u. 6. Szám alatti ORFK Irodaház távbeszélő-ellátása, strukturált kábelezési rendszere és kapcsolódó távközlési rendszere megvalósítására kiírt közbeszerzési eljárása ellen indított jogorvoslati eljárásban megállapítja, hogy az ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 24. § (1) és (2) bekezdését, a 69. § (1) bekezdését és a 70. § d) pontját, ezért vele szemben bírságot szab ki.
A Döntőbizottság kötelezi az ajánlatkérőt, hogy a határozat kézhezvételétől számított 30 napon belül 3 000 000 Ft, azaz hárommillió forint bírságot fizessen be a Közbeszerzések Tanácsa MNB 10032000-01720361-00000000 sz. számlájára, és ugyanezen időn belül a Totaltel Kft. részére 30 000 Ft eljárási díjat fizessen meg.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát, annak kézhezvételétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani.
INDOKOLÁS
A Totaltel Kft. 1996. október 16-án jogorvoslati eljárást kezdeményezett a Döntőbizottságnál. Kérelmében azt kifogásolja, hogy az ajánlatkérő a mikrohullámú berendezések beszerzését megelőzően nem jelentetett meg hirdetményt közbeszerzési eljárásról, továbbá a Kbt. szabályai szerinti közbeszerzési eljárást nem folytatott le, ezért számára lehetetlenné tette a versenyben való részvételt.
A kérelemben a Totaltel Kft. állítását arra alapozza, hogy az ajánlatkérő az ORFK Teve utcai központja híradástechnikai berendezésére csak egyetlen hirdetményt jelentetett meg a Közbeszerzési Értesítőben meghívásos gyorsított eljárásra, s ebben a hirdetményben a beszerzés tárgyaként felsoroltak között a mikrohullámú berendezések nem szerepeltek, s a hirdetmény szövegéből arra még következtetni sem lehetett. A városi digitális menedzselhető optikai átviteltechnikai rendszer ugyanis – melyet a hirdetmény tartalmazott – nem azonos a mikrohullámú rendszerrel. A Totaltel Kft., mivel a hirdetmény szövege szerint, a beszerzés tárgyára tekintettel, mint lehetséges ajánlattevő szóba sem jöhetett, ezért a részvételi felhívásra nem jelentkezett. Ezen hirdetményen kívül a Közbeszerzési Értesítőben mikrohullámú rendszerek szállítására irányuló újabb közbeszerzésre vonatkozó hirdetmény nem jelent meg. A Totaltel Kft., mint saját, hazai fejlesztésű mikrohullámú berendezésének gyártója és forgalmazója csak a sajtóban megjelent közleményekből (Magyar Nemzet 1996. Szeptember 30. És MODEM-idők 1996. Október) – legkorábban 1996. október 3-án – értesült arról, hogy az ajánlatkérő mikrohullámú berendezések szállítására köt szerződést az ORFK Teve utcai székházát illetően. Ezért állítja azt, hogy ajánlatkérő a Kbt. szabályait be nem tartva kötötte meg az újságcikkekben is részletezett tartalmú és értékű szerződést, s a hirdetmények megjelentetése hiányában a Totaltel Kft.-t megfosztotta attól a lehetőségtől, hogy a BM beszerzésére ajánlatot tehessen. Kifogásolja azt is, hogy tőle az ajánlatkérő az 1996. december 31-ig érvényes szállítási keretszerződése ellenére sem kért ajánlatot a mikrohullámú berendezések szállítására, holott erre az ajánlatkérőt a keretszerződés kötelezi. Kéri a Döntőbizottságtól a jogsértés megállapítását, ideiglenes intézkedésként az ajánlatkérő eljárásának felfüggesztését és a Kbt. szerinti eljárás lefolytatására való kötelezését, valamint a Kbt. szerinti maximális bírság alkalmazását.
Az ügyben keletkezett iratok és az 1996. november 6-án megtartott tárgyalás alapján a Döntőbizottság a következőket állapította meg.
Az ajánlatkérő 1996. május 10-én meghívásos gyorsított eljárásról szóló felhívást tett közzé (ORFK-96/1 számmal) a Közbeszerzési Értesítőben. A beszerzés tárgyát a részvételi felhívás 2. e) pontja a következő módon határozta meg: az ORFK Irodaház (Budapest, Teve u. 6.) távbeszélő-ellátása, strukturált kábelezési rendszere és kapcsolódó távközlési rendszerének megvalósítása. A felhívás 3. a) pontjában az ajánlatkérő részletezte a beszerzés tárgyát, és a "kapcsolódó távközlési rendszerre" vonatkozóan "városi digitális menedzselhető optikai átviteltechnikai rendszer kiépítését" írta elő.
Meghívott ajánlattevők a következők voltak: AHT Híradástechnikai Kft., A & T Magyarország Kft., Budavox Híradástechnikai Külkereskedelmi Rt., Ericsson Üzleti Kommunikációs Rt., Kapsch Telecom Kft. és a Siemens Rt. A közbeszerzési eljárás fővállalkozói szerződés megkötésére irányult. Részajánlatot az ajánlatkérő nem fogadott el.
Az ajánlatkérő a részvételre jelentkezők közül 6 céget tartott alkalmasnak az ajánlattételre, őket közvetlenül, írásban ajánlattételre hívta fel. Közülük négyen nyújtottak be ajánlatot: Siemens Rt., Alcatel AHT Kft., Lucent Technologies Magyarország Kft. és az Ericsson Rt. Az ajánlatkérő fenti ajánlattevők részére 1996. június 4-én konzultációt tartott, melynek során a beszerzés tárgyát úgy módosította, hogy az optikai átviteltechnikai rendszer mellett mikrohullámú összeköttetésre is lehetett alternatív ajánlatot tenni. Az eredményhirdetésre 1996. szeptember 11-én került sor, ekkor az eljárást az ajánlatkérő a Kbt. 60. § (1) bekezdés d) pontja alapján – arra hivatkozva, hogy számára megfelelő ajánlatot egyik ajánlattevő sem tett az ellenszolgáltatás magas összege miatt – eredménytelennek nyilvánította.
Ugyanezen időpontban az ajánlatkérő a fenti négy ajánlattevőt tárgyalásos eljárásban újabb ajánlattételre hívta fel. A tárgyalásos eljárás tárgya annyiban különbözött a meghívásos gyorsított eljárás tárgyától, hogy az ajánlatkérő a kapcsolódó városi digitális menedzselhető optikai átviteltechnikai rendszer helyett kizárólag mikrohullámú berendezésre kért ajánlatot. A tárgyalásos eljárásra 1996. szeptember 17-én került sor, majd szeptember 18-án az ajánlatkérő eredményt hirdetett: az eljárás nyertese az Ericsson Rt. lett.
Az ajánlatkérő a tárgyaláson, illetve a jogorvoslati kérelemre tett észrevételében azt kéri, hogy a Döntőbizottság a kérelmet mint megalapozatlant, utasítsa el. Nézete szerint a Totaltel Kft. tévesen állítja, hogy a közbeszerzési eljárást mellőzte, mivel a Közbeszerzési Értesítő 1996. május 10-i számában részvételi felhívást tett közzé meghívásos gyorsított eljárásra. A részvételi felhívás szerint az ajánlatokat "a kapcsolódó városi-digitális menedzselhető optikai átviteltechnikai rendszer kiépítésére" kéri az ajánlatkérő, ez pedig tartalmazza azt az igényt, hogy mikrohullámú összeköttetést lehetővé tevő berendezéseket is kell biztosítani (köztudott e megoldás a Ferihegyi repülőtér vonatkozásában). A felhívás felté-telei alapján látható volt, hogy az előírt követelményeket csak korlátozott számú ajánlattevő képes felelősségteljesen felvállalni. Annak ellenére, hogy a Totaltel Kft. keretszerződéses partnere a Belügyminisztériumnak, ebben a közbeszerzési eljárásban támasztott követelményeknek – az ajánlatkérő nézete szerint – önállóan nem tudott volna megfelelni, ezért nem került a meghívott ajánlattevők közé, azonban alvállalkozóként lehetősége volt a versenyben részt venni. Fentiekből következően – nézete szerint – a Totaltel Kft. jogos érdeke nem szenvedett sérelmet, ezért a Kbt. 79. § (3) bekezdése alapján a Kft. nem lehet a jogorvoslati eljárásban kérelmező sem. Az ajánlatkérő kéri még, hogy a Döntőbizottság a Totaltel Kft.-t marasztalja az eljárási díjban és költségekben.
A Döntőbizottság megállapította, hogy a Totaltel Kft. ugyan a közbeszerzési eljárásokban nem vett részt, azonban jogorvoslati eljárás kezdeményezésére jogosult.
A Kbt. 79. § (3) bekezdése szerint ugyanis jogorvoslati eljárást ajánlattevőn túl az is kezdeményezhet, akinek jogát vagy jogos érdekét az e törvénybe ütköző tevékenység vagy mulasztás sérti vagy veszélyezteti. A törvénybe ütköző mulasztásnak jelen esetben az tekinthető, hogy az ajánlatkérő a mikrohullámú berendezések szállítására úgy kötött szerződést, hogy erre nem folytatott le a Kbt. szabályainak megfelelő közbeszerzési eljárást. Miután a Totaltel Kft. mikrohullámú berendezések gyártója és forgalmazója, közvetlen érdeke fűződik ahhoz, hogy e termékkel a piacon megjelenjen. Jogos érdeke, hogy a közbeszerzési eljárásban való részvétel lehetőségeiről megfelelően tudomást szerezzen, jogos érdeke fűződik tehát ahhoz, hogy részére a versenyben való részvétel lehetőségét biztosítsák.
A Totaltel Kft. kérelme megalapozott.
Az ajánlatkérő a meghívásos gyorsított eljárásban, a részvételi felhívás 2. e) és 3. a) pontjában kifejezetten optikai átviteltechnikai rendszert határozott meg, amely műszakilag a mikrohullámú rendszertől alapvetően különbözik. Ennek alapján – bár a többváltozatú ajánlat lehetősége adott volt – nem lehetett arra következtetni, hogy a távközlési rendszerre vonatkozóan az ajánlatkérő mikrohullámú rendszert is elfogad. Az ajánlatkérő csak az ajánlattételi időszakban döntött úgy, hogy a korábban már alkalmasnak minősített ajánlattevőktől – az eredeti ajánlati felhívás és dokumentáció kiegészítésével – alternatív megoldásként mikrohullámú rendszer kiépítésére is ajánlatot kér. Ennek érdekében rendelkezésükre bocsátotta az úgynevezett "kék könyvet", amely a mikrohullámú rendszer kiépítésének műszaki előírásait tartalmazta, és amellyel a korábbi ajánlati dokumentációját – mely a teljes városi távközlési rendszerre vonatkozóan a mikrohullámú rendszert nem tartalmazta – módosította.
A Kbt. 69. § (1) bekezdése előírja, hogy a meghívásos eljárásban közzétett részvételi felhívásra a 40. §-ban foglalt rendelkezéseket is alkalmazni kell, a 40. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy az ajánlatkérő köteles a közbeszerzés tárgyára vonatkozó részletes műszaki leírást adni. Előbbiekre tekintettel az ajánlatkérőnek abban a dokumentumban kell meghatároznia a közbeszerzés tárgyát és mennyiségét, amely a Közbeszerzési Értesítőben megjelenik és amelynek kötelező formáját a Kbt. 8. sz. melléklete tartalmazza. Az ajánlatkérő a meghívásos eljárásban nem térhet el az ajánlattevőknek közvetlenül megküldött ajánlati felhívásában a részvételi felhívásban a beszerzés tárgyára vonatkoztatott meghatározástól annál is inkább, mert a beszerzés tárgyának és mennyiségének meghatározása a Kbt. 69. § (2) bekezdése szerint nem is kötelező eleme az ajánlati felhívásnak. A meghívásos eljárásban tehát a beszerzés tárgyát a részvételi felhívásban kell meghatározni, ettől az ajánlatkérő nem térhet el, tehát ha a beszerzés tárgyát módosítja, akkor a részvételi felhívását hirdetménnyel módosítania kell.
Jelen ügyben az ajánlatkérő eredeti ajánlati felhívása nem is tért el a részvételi felhívásban előírtaktól, azonban az ajánlatkérő időközben módosította a beszerzés tárgyát és mennyiségét, amikor alternatív ajánlatként az optikai átviteltechnikai rendszer mellett mikrohullámú berendezésekre is kért ajánlatot.
Ekkor még részben fenntartotta az eredeti részvételi felhívását, mivel csak alternatívaként jelölte meg a mikrohullámú rendszert. Azonban erről a módosításról is ismételt részvételi felhívást kellett volna megjelentetnie, e nélkül mindazok, akik alkalmasak lehettek a szerződés teljesítésére, nem szerezhettek tudomást a beszerzésről.
Az ajánlatkérő fentiek ellenére nem jelentetett meg módosított részvételi felhívást, hanem csak az ajánlati felhívását módosította úgy, hogy alternatív ajánlatként mikrohullámú rendszerre is kért ajánlatot, ezért magatartásával megsértette a Kbt. 69. § (1) bekezdését.
Az ajánlatkérő tévesen hivatkozott arra, hogy a Totaltel Kft. a részvételi felhívás egyéb szigorú feltételei miatt nem lehetett volna ajánlattevő. A meghívásos eljárásban ugyanis az ajánlatkérő az eljárás első szakaszában minősíti a részvételre jelentkezőket, ennek során kell a pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmasságukat vizsgálnia. Azok a feltételek, amelyeket a részvételi felhívás 3. c), 5. a) és 9. pontjai tartalmaztak, éppen a jelentkezők alkalmasságának megítélésére vonatkoztak, és az ajánlatkérő számára azt a törvényes lehetőséget biztosították, hogy a részvételre jelentkezők közül az alkalmasakat – e feltételek alapján – kiválassza. A jelentkezés lehetőségétől azonban nem zárhatja el az ajánlatkérő azokat, akik a szerződés teljesítésére – a beszerzés tárgyára figyelemmel – képesek, ezért a saját részvételi felhívásában előírt feltételek alapján tévesen következtetett arra, hogy a Totaltel Kft. még részvételi jelentkezést sem adhatott volna be.
Az ajánlatkérő a mikrohullámú berendezésekre vonatkozóan lefolytatta a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos közbeszerzési eljárást, azonban ezt nem tehette volna meg a Kbt. 70. d) pontja alapján. A Kbt. 70. § d) pontja szerint az ajánlatkérő tárgyalásos eljárást akkor alkalmazhat, ha az általa előre nem látható okból előállt rendkívüli sürgősség miatt a nyílt vagy a meghívásos eljárásra előírt határidők nem lennének betarthatóak, és a rendkívüli sürgősséget indokoló körülmények azonban nem eredhetnek az ajánlatkérő mulasztásából.
Az ajánlatkérő számára új beszerzés esetén azt, hogy milyen eljárást alkalmaz, a beszerzés előtt fennálló körülmények döntik el. Ezek a körülmények a jelen ügyben a beszerzést már valóban sürgőssé tették, azonban ez a sürgősség az ajánlatkérő mulasztásából származott. Ha ugyanis az ajánlatkérő gondosan megvizsgálta volna, hogy ténylegesen milyen műszaki paramétereknek megfelelő berendezésre van szüksége, akkor már a meghívásos eljárást is a mikrohullámú rendszerre írja ki. Ezzel szemben az ajánlatkérő a meghívásos eljárásban eredetileg SDH optikai körgyűrűre kért ajánlatokat.
A rendelkezésre álló iratokból megállapítható, hogy valójában az ajánlatkérőnek nem is erre a körgyűrűre volt szüksége, hanem a mikrohullámú összeköttetés berendezéseire. Ezt bizonyítja az a feljegyzés és döntési javaslat, amelyet a döntés-előkészítő bizottság 1996. augusztus 15-én előterjesztett, és azt rögzíti, hogy "az SDH-t ("C" egység) nem lehet felvállalni..., a mikrohullámú összeköttetés felépítését kell szorgalmazni".
Ebből egyértelműen megállapítható, hogy az ajánlatkérő bizonyos körülmények megváltoztatása folytán rájött, hogy valójában a mikrohullámú rendszerre van szüksége, tehát a tényleges ok, ami miatt az eljárást eredménytelennek nyilvánította nem más, mint az, hogy megváltoztatta a beszerzési szándékát – annak ellenére, hogy az eredménytelenség indokaként – kizárólag az ajánlatok magas árára hivatkozott. Ennek további bizonyítéka, hogy a tárgyalásos eljárásban az SDH optikai körgyűrűre már egyáltalán nem kért ajánlatot, hanem a távbeszélő-ellátás és a strukturált kábelezési rendszer mellett kizárólag mikrohullámú rendszerre kért és fogadott el ajánlatokat.
Az ajánlatkérőnek tehát nem is lett volna szüksége a tárgyalásos eljárásra akkor, ha már a meghívásos eljárást is mikrohullámú rendszerre írja ki, vagy legalábbis a meghívásos eljárásban a beszerzés tárgyának módosítását – a Kbt. szabályai szerint – új hirdetményben közzéteszi. Előbbiekből következően a rendkívüli sürgősségre okot adó körülmény az ajánlatkérő mulasztásából eredt, tehát az ajánlatkérő a tárgyalásos eljárást nem folytathatta volna le, és mivel ezt mégis megtette, ezzel a magatartásával megsértette a Kbt. 70. § d) pontját.
Az ajánlatkérő akkor járt volna el a Kbt. szabályai szerint, ha a tárgyalásos eljárásban meghatározott tárgyban (melynek a mikrohullámú rendszer volt a városi távközlési rendszere) újabb nyílt vagy – részvételi felhívással indított – meghívásos eljárást folytatott volna le, és ebben az eljárásban a beszerzés tárgyának meghatározásával lehetővé teszi, hogy az ajánlattevők egyenlő esélylyel megfelelő ajánlatot tegyenek.
Az ajánlatkérőnek a közbeszerzési eljárásában a Kbt. 24. § (1) bekezdése szerint biztosítania kell a verseny nyilvánosságát és a (2) bekezdés szerint az esélyegyenlőséget az ajánlattevők számára. Mivel a Kbt. az eljárások alapelveként szabályozza a verseny nyilvánosságát és az ajánlattevők esélyegyenlőségét, ezek az általános alapelvek vonatkoznak a Kbt. szabályai alapján lefolytatott bármilyen fajtájú közbeszerzési eljárásra is. Ezért ezeket az alapelveket mind a meghívásos gyorsított eljárásban, mind a tárgyalásos eljárás során az ajánlatkérő köteles figyelembe venni, és azok betartásával köteles eljárni.
A konkrét ügyben az ajánlatkérő a részvételi felhívásában a beszerzés tárgyának meghatározásakor – mivel a mikrohullámú rendszerre vonatkozó beszerzési igényét nyilvánosan nem hirdette meg, illetve ennek következményeként a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásban való részvételből, akik a meghívottakon kívül az eljárásban részt vehettek volna, mivel mikrohullámú rendszereket gyártanak és forgalmaznak, így közöttük a Totaltel Kft.-t is. Az általa ily módon lefolytatott közbeszerzési eljárásával a verseny tisztaságát és az esélyegyenlőséget sértette meg.
Az indokolásban kifejtettek alapján a Döntőbizottság – a Kbt. 76. § (1) bekezdésének a) pontjában biztosított jogkörében eljárva – megállapítja, hogy az ajánlatkérő közbeszerzési eljárása során súlyosan megsértette a Kbt. 24. § (1) és (2) bekezdését, a 69. § (1) bekezdését, valamint a 70. § d) pontját, ezért a Kbt. 88. § (1) bekezdés d), f) és g) pontja szerinti jogkövetkezményeket alkalmazta. Az ajánlatkérő jogszabálysértő magatartása megalapozza a bírság kiszabását, amelynek mértékét a Döntőbizottság a jogsértés súlyára és a beszerzés értékére figyelemmel állapította meg.
Ideiglenes intézkedést a Döntőbizottság azért nem alkalmazott, mert a szerződést a jogorvoslati kérelem benyújtása időpontjában az ajánlatkérő a nyertes ajánlattevővel már megkötötte.
A bírósági jogorvoslat a Kbt. 89. §-án alapszik.
Budapest, 1997. január 2.
Székelyné Bihari Mária s. k. Dr. Kurtyán Edit s. k.
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Kalmárné Diósy Ildikó s. k.
közbeszerzési biztos
A határozatot a bíróság előtt keresettel támadták.
