KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (1796)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Telefon: 156-1337
Fax: 155-5082
Ikt. sz.: D. 246/25/1997
Tárgy: a Digital Equipment Magyarország Kft. és a Samsung Co. kérelme, továbbá a Közbeszerzések Tanácsa tagjának hivatalból történt eljáráskezdeményezése a Magyar Posta Rt. Integrált Posta Hálózatának megvalósítása tárgyában folytatott közbeszerzési eljárása ellen.
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszer zések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Digital Equipment Magyarország Kft (1124 Budapest, Németvölgyi u. 97., képviseli: dr. Egri Károly ügyvéd, 1125 Budapest, Tündér u. 12., a továbbiakban: I. r. kérelmező) és a Samsung Co. (1039 Budapest, Lehel u. 15–17., képviseli: dr. Ormai Gabriella ügyvéd, 1944 Budapest, Bank Center Szabadság tér 7., a továbbiakban: II. r. kérelmező) kérelme, továbbá a Közbeszerzések Tanácsa tagjának hivatalból történt eljáráskezdeményezése alapján egyesített jogorvoslati eljárásban, amely a Magyar Posta Rt. (1540 Budapest, a továbbiakban: ajánlatkérő) "Integrált Posta Hálózatának megvalósítása" tárgya közbeszerzési eljárása ellen indult, a Döntőbizottság megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (továbbiakban: Kbt.) 26. § (1) bekezdésére figyelemmel a 70. § e) pontját, ezért ajánlatkérőnek a tárgyalásos eljárás kiírására vonatkozó – a Közbeszerzési Értesítő 1997. október 8-i keltű, 39. számában megjelent – döntését, részvételi felhívását megsemmisíti.
Az eljárás során felmerült költségeket a felek maguk viselik.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát, annak kézhezvételétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani.
INDOKOLÁS
Ajánlatkérő a tárgyalásos eljárásra részvételi felhívást tett közzé a Közbeszerzési Értesítő 1997. október 8-án megjelent, 39. számában 200 db front office rendszerű és 1000 db háttérben gépesített posta Integrált Posta Hálózat (a továbbiakban: IPH) rendszerének megvalósítására.
A részvételi felhívásra kilencen (Bull Magyarország Kf.t, Digital Equipment Magyarország Kft., IBM Hungary Kft, ICL Hungary Kft, NCR Hungary Kft, Olivetti Hungary Kft., Samsung Co., Siemens Nixdorf, Unisys Magyarország) nyújtottak be jelentkezést, amelyek bontására 1997. november 10-én került sor. Ajánlatkérő a jelentkezéseket az 1997. november 17-i jegyzőkönyvben foglaltak szerint értékelte, az I. r. kérelmező jelentkezését az előírt hatósági engedélyek hiányos voltára, a II. r. kérelmező jelentkezését pedig a becsatolt referenciaanyag nem magyar nyelvű részére tekintettel érvénytelennek minősítette.
Ajánlatkérő eljárása ellen határidőn belül az I. r. és a II. r. kérelmező jogorvoslati kérelmet nyújtott be, továbbá a Közbeszerzések Tanácsa tagja hivatalból kezdeményezte az eljárás lefolytatását az eljárási fajta jogalapja tekintetében.
A fenti három ügyben a jogorvoslati eljárást a Döntőbizottság egyesítve folytatta le.
I. r. kérelmező 1997. november 27-én nyújtotta be jogorvoslati kérelmét, amelyben kéri a Döntőbizottságot, hogy ideiglenes intézkedéssel kötelezze az ajánlat- kérőt, hogy kérelmezőt ajánlattevőként az eljárásba vonja be, illetőleg rendelje el az eljárás felfüggesztését. Sérelmezte, hogy a jelentkezésében megjelölt IDOM Rt. alvállalkozója hiányosan becsatolt hatósági igazolásai miatt ajánlatkérő annak ellenére nyilvánította érvénytelennek a jelentkezését, hogy utólag az 1997. november 19-i levelében nyilatkozott, amely szerint mindegyik alvállalkozója 15% részesedés alatti, így a Kbt. 44. § (2) bekezdésének d) pontja előírásait nem vonatkoztatták ezekre. Alvállalkozóik megjelölésén túl a rendelkezésükre álló hatósági igazolásokat csak az ajánlatkérő bővebb tájékoztatása céljából csatolták be. A hiányzó igazolások pótlását ajánlatkérő kizárta és ezért – megítélése szerint –ezzel a közbeszerzés tisztasága sérült. Továbbá az ügyben tartott tárgyaláson már vitatták a közbeszerzési eljárási fajta megválasztásának indokoltságát is.
II. r. kérelmező 1997. november 27-én érkezett kérelmében előadta, hogy a részvételi tájékoztató 1.4.3. pontja ugyan rögzítette, amely szerint a részvételi jelentkezések nyelve magyar, azonban az általa becsatolt – Kínában végzett postai – angol nyelvű referenciaanyag formai okból való kizárása indokolatlan. Véleménye szerint a becsatolt referenciaanyagban szereplő, idegen nyelvű, nemzetközileg elfogadott számítástechnikai szakszavak szerepelnek, amelyek megértése a szakemberek számára nem jelenthet gondot.
Sérelmezte továbbá, hogy a részvételi tájékoztató 1.2.2.3.3. pontjában komplex vizsgálati módszert írt elő ajánlatkérő, nem pedig egymástól elszigetelt, formai követelmények szerinti értékelést, illetve arra alapított kizárást.
A Közbeszerzések Tanácsa tagja 1997. december 5-én benyújtott eljárást kezdeményező iratában kifogásolja, hogy a Kbt. 70. § e) pontjára való hivatkozással kerül lebonyolításra az eljárás, amely szerint "a szolgáltatás tárgyának meghatározása nem lehetséges olyan pontossággal, illetve egyértelműséggel, mely lehetővé teszi nyílt vagy meghívásos eljárásban a legkedvezőbb ajánlat kiválasztását". Álláspontja szerint az IPH megvalósítása esetében a beszerzés tárgya egyértelműen meghatározható.
A Döntőbizottság D. 246/3/1997. számú, 1997. november 28-i keltű határozatával a közbeszerzési eljárást felfüggesztette, mert a rendelkezésre álló adatok alapján úgy ítélte meg, hogy a közbeszerzés tisztasága megsértésének veszélye fennáll.
Ajánlatkérő észrevételében a kérelmek, illetve a Közbeszerzések Tanácsa tagjának kezdeményező iratában foglaltak megalapozatlanság miatti elutasítását kérte a Döntőbizottságtól. Mivel az I. r. és II. r. kérelmezők a felhívás és a részletes részvételi tájékoztató vonatkozó előírásait nem tartották be, ezért formai és tartalmi szempontból nem feleltek meg a feltételeknek, azok érvénytelenné nyilvánítását jogosan tette meg.
A hivatalból eljárást kezdeményező irat kifogásával kapcsolatban ajánlatkérő álláspontja az volt, hogy az IPH megvalósítására vonatkozóan nem lehet az ajánlat tárgyát a Kbt. 40. § (1) bekezdése szerinti részletes műszaki leírással meghatározni, mivel nincsenek erre vonatkozó, a (2) bekezdésben előírt jogszabályok, műszaki előírások, nemzeti szabványok, ezért ezek hiányában választotta a Kbt. 70. § e) pontja alapján a tárgyalásos eljárást. Ennek alátámasztására a tárgyban 1997. december 29-én tartott tárgyaláson becsatolt – az IPH (Front Office) rendszer megvalósítása c. előkészítő iratában – ismertette, hogy 1985. óta folyamatosan történik a postai szolgáltatások technológiai folyamatainak gépesítése, de a gazdaságos megoldást – külföldi tapasztalatok alapján is – csak a teljes körű informatikai támogatás képes teljesíteni.
A külföldi rendszerek átvétele nem célszerű, mivel nincsen olyan megoldás, amely a széles körű tevékenységet végző hazai postai igényeket kielégítené. Ezért vált szükségessé saját rendszer kialakítása, amely nemcsak az összes postai folyamat technológiájának, hanem a belső rendszerek (vezetői információs rendszer, személyzeti, pénzügyi, stb.) informatikai támogatását is biztosítja. Jelen közbeszerzési eljárásban a részvételi felhívásra jelentkező ajánlattevőktől részletes rendszerkoncepciót és a koncepciónak megfelelő teljes rendszer megvalósítását várta (technológia, informatikai környezet, a hardver és szoftver elemek stb. komplex rendszerét), valamint egy PILOT rendszer telepítését a helyes döntés megalapozásához.
Egyéb érdekeltként az NCR Hungary Kft., az ICL Hungary Kft. és a Bull Magyarország Kft észrevételeiben a Közbeszerzések Tanácsa tagjának kezdeményező iratában felvetett jogsértéssel kapcsolatban úgy nyilatkoztak, hogy az IPH rendszernek a hazai postai szolgáltatásokban történő megvalósítására nincs kész megoldás, nem lehet és nem is célszerű teljes pontossággal és egyértelműen meghatározni, ezért véleményük szerint a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően és helyesen járt el az ajánlatkérő, hogy a lehetőségek feltárására a tárgyalásos eljárást választotta.
A Döntőbizottság a felek kérelmére 1997. december 29-én lefolytatott tárgyaláson elhangzottakat, valamint a rendelkezésre álló iratokat megvizsgálta és az alábbiakat állapította meg:
Elsődlegesen eldöntendő kérdés, hogy ajánlatkérő jogszerűen alkalmazott-e tárgyalásos eljárást. Főszabály szerint az ajánlatkérő nyílt eljárás lefolytatására köteles a Kbt. 26. § (1) bekezdése alapján. Tárgyalásos eljárás alkalmazására csak akkor van mód, ha a törvény ezt kifejezetten lehetővé teszi. A tárgyalásos eljárás alkalmazásának eseteit a Kbt. 70. §-a kimerítően felsorolja. Ezek között az e) pont kimondja, hogy tárgyalásos eljárás alkalmazható, ha a szolgáltatás tárgyának meghatározása nem lehetséges olyan pontossággal, illetve egyértelműséggel, mely lehetővé teszi a nyílt, vagy meghívásos eljárásban a legkedvezőbb ajánlat kiválasztását. A tárgyalásos eljárás alkalmazhatóságát e rendelkezés tehát ahhoz a negatív feltételhez köti, hogy a szolgáltatást ne lehessen egyértelműen meghatározni. Ennek következtében minden olyan esetben kizárt a tárgyalásos eljárás alkalmazása, amikor a szolgáltatás tárgya a nyílt eljárás szabályainak megfelelő mértékben (szinten) meghatározható. Erre figyelemmel irányadónak azt kell tekinteni, hogy a Kbt. nyílt eljárásra vonatkozó szabályai a beszerzés tárgyának (szolgáltatás) meghatározását miként írják elő. A Kbt. 33. § (1) bekezdése szerint az ajánlati felhívás tartalmát úgy kell meghatározni, hogy annak alapján az ajánlattevők egyenlő eséllyel megfelelő ajánlatot tehessenek. Ezzel kapcsolatban közelebbről a Kbt. 40. §-a tartalmaz rendelkezést, amikor kimondja, hogy az ajánlatkérő az ajánlati felhívásban vagy a dokumentációban a közbeszerzés tárgyára vonatkozó részletes műszaki leírást – különösen a műszaki és minőségi követelmények, a megfelelőség tanúsítása és ellenőrzése, a minőségbiztosítási rendszer tanúsítása – köteles adni.
A beszerzés tárgyának törvényi rendelkezéseknek megfelelő meghatározása értelmezésünk szerint azt jelenti, hogy olyan szintű információkat, követelményrendszert kell rögzíteni a műszaki leírásban, amelyek alapján az ajánlattevők képesek lesznek a szerződéses érdekek kielégítésére alkalmas ajánlatot tenni. E körben azt kellett vizsgálni, hogy a beszerzés tárgyával kapcsolatban lehetséges e olyan követelményrendszer felállítása amely alapján az ajánlattevők – az esélyegyenlőség biztosítása mellett – képesek az ajánlatkérő szükségleteit kielégítő ajánlatot tenni.
Az ajánlatkérő részvételi felhívásának 3. a) pontja szerint a Magyar Posta Rt. Integrált Posta Hálózat megvalósítására kért ajánlatot, konkrétan 200 db Front office (ügyfélszolgálati) rendszerre és 1000 db háttérben gépesített postarendszerre. Gyakorlatilag az ajánlatkérő már ehelyütt kellő konkrétsággal meghatározta a beszerzés tárgyát. A szerződéses érdekek kielégítésére alkalmas ajánlat elkészítéséhez jelen esetben – álláspontunk szerint – a Posta feladatát képező folyamatok felmérése, az ezzel kapcsolatos információk, változtatások meghatározása, működési alapelvek rögzítése, alap- és üzleti tevékenységeinek meghatározása szükséges. Ennek alapján ugyanis az ajánlattevők képesek elkészíteni egy rendszerkoncepciót, illetve ezek konkrét megvalósítására vonatkozó javaslataikat, amely a rendelkezésre álló dokumentáció szerint végső soron a feladatuk lenne. A beszerzés tárgyával kapcsolatos elvárások rögzítése azonban nem azonos a feladatok megvalósítására vonatkozó konkrét technológiák előírásával.
Nem szükséges, hogy az ajánlatkérő meghatározza a megvalósítás konkrét módját. Ha ugyanis ez lenne az elvárás, gyakorlatilag az ajánlatkérőnek kellene a rendszertervet elkészítenie, holott éppen ez az egyik feladata az ajánlattevőknek.
Az ajánlatkérő gyakorlatilag azzal indokolta a Kbt. 70. § e) pontjának alkalmazását, hogy a beszerzés tárgyával kapcsolatosan nincsenek szabványok, amelyek alapján azt meghatározhatta volna. Az erre történő hivatkozás téves. A 40. § (2) bekezdése előírja, hogy elsősorban jogszabályba foglalt, vagy jogszabály alapján kiadott műszaki előírásra, illetve nemzeti szabványra hivatkozással történhet a műszaki leírás meghatározása. Ettől azonban a (3) bekezdés szerint is el lehet térni, amikor is nem a fentiek szerint, hanem más módon kell a beszerzés tárgyát meghatározni. A szabványok hiánya nem jelenti azt, hogy a beszerzés tárgya nem meghatározható, csak azt, hogy más módon történő meghatározása is megengedett, így ez a Kbt. 70. § e) pontjának alkalmazását önmagában nem alapozza meg.
Fenti indokok alapján a Döntőbizottság megállapította, hogy a Magyar Posta Rt., mint ajánlatkérő azzal a magatartásával, hogy a tárgyalásos eljárás jogalapját arra alapította, mely szerint a szolgáltatás tárgyának meghatározása nem lehetséges olyan pontossággal, amely lehetővé teszi a nyílt vagy meghívásos eljárásban a legkedvezőbb ajánlat kiválasztását, megsértette a Kbt. 70. § e) pontját és ezért a Döntőbizottság megsemmisítette a Kbt. 88. § (1) bekezdésének c) pontja szerint az ajánlatkérőnek a közbeszerzési eljárás során hozott döntését, a részvételi felhívását.
Ennek során figyelembe vette azt a nemkívánatos tendenciát, amely a tárgyalásos eljárások számának rendkívül nagy mértékben történő emelkedését eredményezte. A Kbt. elismerve a tárgyalásos eljárások alkalmazásának szükségességét, azt rendkívül szűk körben, csak a törvényben taxatíve felsorolt esetekben teszi alkalmazhatóvá. Ez az eljárási fajta – különösen egy ilyen több milliárd forintos project esetében – szolgálja ugyanis legkevésbé a Kbt. által kitűzött célok megvalósítását, nevezetesen, a közpénzek felhasználásának átláthatóságát, a versenyen alapuló piacgazdaság fejlődését, a közpénzek hatékony felhasználását. Tekintettel a tárgyalásos eljárás jogalapjának hiányára, a Döntőbizottság ezt követően az I. r. és II. r. kérelmezők kérelmét érdemben már nem vizsgálta.
Rámutat azonban a Döntőbizottság arra, hogy az eljárási fajta jogszerű megválasztása esetén az I. r. és II. r. kérelmezőket ajánlatkérő jogosan zárta volna ki az eljárás további menetéből.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 1997. január 15.
Divinyi József s. k. Ruthner Oszkár s. k.
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Dr. Bíró László s. k.
közbeszerzési biztos
