KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (1998)
1024 Budapest, Margit krt. 85.
Telefon: 156-1337
Fax: 155-5082
Ikt. sz.: D.25/14/1998.
Tárgy: a PVCS Építő Kft. és a Betonútépítő Rt egyesített jogorvoslati kérelme a Vecsés és Üllő Nagyközségek csatornázására kiírt közbeszerzési eljárást lezáró döntések ellen
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Pest Megyei Víz- és Csatornamű Építő Kft. (1107 Budapest, Balkán u. 4., képviseli: Ifj. Dr. Petrik Ferenc ügyvéd, 1012 Budapest, Mikó u. 14., a továbbiakban: I. r. kérelmező) és a Betonútépítő Nemzetközi Építőipari Rt. (képviseli: Dr. Soós Tibor ügyvéd, 1094 Budapest, Tűzoltó u. 31., a továbbiakban: II. r. kérelmező) egyesített jogorvoslati kérelmére, amelyet a Vecsés Nagyközség Önkormányzata (2220 Vecsés, Szent István tér 1.) és Üllő Nagyközség Önkormányzata (2225 Üllő, Templom tér 3., képviseli: Dr. Hrabéczy Miklós ügyvéd, 2200 Monor, Kossuth L. u. 82.), a továbbiakban: ajánlatkérőknek a Vecsés, Gyál és Üllő települések szennyvízcsatorna-hálózatának építésére, kivitelezésére vonatkozó közbeszerzési eljárást lezáró döntése ellen nyújtottak be, a Döntőbizottság megállapítja, hogy az ajánlatkérők megsértették a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (továbbiakban: Kbt.) a 60. § (1) bekezdés d) pontját. A kérelmeket egyebekben elutasítja.
A Döntőbizottság kötelezi Vecsés Nagyközség Önkormányzatát, hogy az I. r. kérelmező részére, Üllő Nagyközség Önkormányzatát pedig, hogy II. r. kérelmező részére 30 000 Ft, azaz harmincezer forint igazgatási szolgáltatási díjat a határozat kézhezvételétől számított 30 napon belül fizessen meg.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát, annak kézhezvételétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
INDOKOLÁS
Vecsés és Üllő Nagyközségek Önkormányzatai és Gyál Város Önkormányzata, mint ajánlatkérők megbízásából a Creal-Team Kft. (1027 Budapest, Kapás u. 48–50.) a Közbeszerzési Értesítő 1997. évi 28. számában, 1997. július 23-án részvételi felhívást tett közzé nyílt előminősítési eljárásra Vecsés, Gyál, Üllő települések szennyvízcsatorna-hálózatának építése, beruházási-kivitelezési szerződése tárgyában.
A részvételi felhívás 3. c) pontjában meghatározták, hogy az ajánlattevők a települések csatornahálózatának építésére külön-külön adhatnak (és kell hogy adjanak) ajánlatot.
A Közbeszerzési Értesítő 1997. évi 40. számában, 1997. október 15-én közzétett tájékoztatóban – összevontan, azaz nem településekre bontva hirdették ki az előminősítési eljárás eredményét. A beérkezett tizenkilenc jelentkezőből hetet minősítettek ajánlattételre alkalmasnak az ajánlatkérők, a következő felsorolással: PVCS Építő Kft., Magyar Aszfalt Kft., Betonútépítő Rt., Betonút Rt., Arbau Kft., Swietelsky Kft. és a Földfém Konzorcium. A hét ajánlattételre alkalmasnak minősített jelentkezőből Gyál Város Önkormányzata ötöt, Üllő Önkormányzata hatot, míg Vecsés Önkormányzata hetet tartott alkalmasnak ajánlattételre.
A tájékoztató hatodik pontjában sorolták fel a tizenkét alkalmatlannak minősített jelentkezőt.
A Creal-Team Kft. értesítése alapján az alkalmasnak ítélt hét ajánlattevő közül hatan vásárolták meg a dokumentációt. Az előminősítési eljáráson ajánlattételre alkalmasnak minősített cégek közül a Magyar Aszfalt Kft. nem tett ajánlatot egyik településre sem. A megvásárolt dokumentációban szereplő "Utasítások az ajánlattevők részére" (a továbbiakban: "utasítás") című kilenclapos kiadványban a 34–36. pontokban az alábbiak szerint informálták a potenciális ajánlattevőket a bírálati szempontok fontossági sorrendjéről, az ajánlatok semmissé nyilvánításának lehetőségéről és a nyertesnek elfogadott ajánlattevő(k) értesítéséről az ajánlatkérők:
"34. A Megbízó azzal a sikeres ajánlattevővel köt szerződést, akinek ajánlatát lényegileg megfelelőnek ítélte és az összességében legelőnyösebb ajánlatot tette. A bírálati szempontok fontossági sorrendje:
– helyi adottságok ismerete,
– pénzügyi és gazdasági alkalmasság,
– műszaki alkalmasság,
– referenciamunkák,
– ajánlati ár,
– fizetési ütemezés,
– teljesítési és jóteljesítési biztosítékok,
– alvállalkozók,
– egyezés a kiírási dokumentációval,
– építési ütemezés, szakaszos üzembe helyezés, garanciavállalás mértéke,
– kötbérvállalás mértéke,
– az építési és az ideiglenes munkák módszerei,
– helyi munkaerő alkalmazás.
Egyenértékű ajánlatok esetén a Közbeszerzési Törvény (Kbt.) 59. § (2)–(5) bekezdésében foglaltak az irányadók.
35. A 36. szakaszban leírtak ellenére a Megbízó fenntartja magának a jogot, hogy elfogadjon, vagy visszautasítson bármilyen ajánlatot, vagy semmissé nyilvánítsa az ajánlati folyamatot, és minden ajánlatot visszautasítson bármikor, a szerződés odaítélése előtt, anélkül, hogy bármiféle felelősséget vállalna az érintett ajánlattevővel, vagy ajánlattevőkkel kapcsolatban, vagy arra kötelezné magát, hogy döntésének okáról az ajánlattevőt, vagy ajánlattevőket informálja.
36. A Megbízó ajánlott levél, távirat, vagy telefax útján értesíti a sikeres ajánlattevőt arról, hogy ajánlata elfogadást nyert, és indoklást ad az elfogadás okát illetően.
Az elfogadó nyilatkozat alapját képezi a szerződésnek és a formális szerződés elkészültéig helyettesíti azt.
Amennyiben a sikeres ajánlattevő benyújtja a teljesítési ill. jóteljesítési bankgaranciát, a Megbízó azonnal értesíti a többi ajánlattevőt, hogy ajánlatuk sikertelennek minősült."
A Döntőbizottság a Vecsés-Gyál-Üllő települések Önkormányzatai által folytatott közbeszerzési eljárást jogorvoslati kérelem alapján 1997. november 19-én, a D. 238/4/1997. sz. határozatával felfüggesztette, majd a lefolytatott bizonyítási eljárást követően 1997. december 16-i, D. 238/22/1997. sz. határozatában megállapította, hogy az ajánlatkérő önkormányzatok megsértették a közbeszerzési törvény előírásait.
A határozat felhívta az érintett három önkormányzatot, hogy legkésőbb az ajánlatok eredményének kihirdetéséig zárja ki a közbeszerzési eljárásból a jogszabályellenesen részt vevő jogi személyeket, és az "így fennmaradó ajánlattevők által benyújtott ajánlatok értékelése alapján hirdesse ki a közbeszerzési eljárás eredményét, illetve az elbírálásra vonatkozó döntését a Kbt. szabályainak megfelelően."
Ezt követően 1997. december 23-án ismertették (rész)eredmény hirdetés keretében Gyál Város Önkormányzatának 241/1997. (XI. 13.) sz. KT. határozatát, miszerint:
"Gyál Város Önkormányzatának Képviselő-testülete a szennyvízcsatorna-hálózat kivitelezésére beérkezett ajánlatok közül: a Betonút Szolgáltató és Építő Részvénytársaságot – 1133 Budapest, Pannónia u. 59–61. jelöli nyertes pályázónak, figyelembe véve a Creal-Team Kft. javaslatát. Második helyezettként a Betonútépítő Nemzetközi Rt. ajánlatát fogadta el."
Vecsés és Üllő Nagyközségek Önkormányzatai 1998. január 15-én hirdettek részleges eredményt az érintett települések szennyvízcsatorna-beruházására meghirdetett közbeszerzési eljárással kapcsolatban. Ezen eredmény- hirdetésen az írásos értesítés ellenére ajánlattevők közül csak a Betonút Szolgáltató Rt. és II. r. kérelmező képviseltette magát. Ekkor hirdették ki: "hogy Vecsés Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete 3/1998. (I. 13.) Ök. határozata alapján, Vecsés Nagyközség Önkormányzata a Vecsés Nagyközség szennyvízcsatorna- hálózatának megépítésére, beruházás-kivitelezési szerződés tárgyában kiírt nyílt közbeszerzési eljárást eredménytelennek nyilvánította."
Hasonlóan közölték: "hogy Üllő Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete 2/1998. (I.14.) Ök. határozata alapján, Üllő Nagyközség Önkormányzata az Üllő Nagyközség szennyvízcsatorna-hálózatának megépítésére, beruházás-kivitelezési szerződés tárgyában kiírt nyílt közbeszerzési eljárást eredménytelennek nyilvánítja."
Az eredményhirdetésről távolmaradó ajánlattevőkkel és a megjelentekkel is írásban közölte Vecsés Nagyközség alpolgármestere, mint a beruházás gesztora 1998. január 19-én a részleges eredményhirdetéseket egy levélben összesítve és I. r. kérelmező részére megküldte a Vecsés Önkormányzat Képviselő-testületének a 3/1998. Ök. sz. határozatát is.
Vecsés Nagyközség Önkormányzata a 3/1998. sz. Ök. határozatának 2. pontjában utalt a közbeszerzési eljárást eredménytelenné nyilvánításának indokáról annyiban, hogy az "Utasítások az ajánlattevők részére" kiadott dokumentum 35. pontjában foglaltakra hivatkozott.
A hivatkozott 3/1998. sz. Ök. határozatában nem hatálytalanította az 1997. november 25-én kelt 158/1997. Ök. határozatát, melyben a Képviselő-testület a vecsési szennyvízcsatorna hálózat építési munkálatainál I. helyre elfogadja Vecsési Közműépítő Konzorciumként a közbeszerzési eljárásban résztvevő kivitelezőt, míg II. helyre az I. r. kérelmezőt.
Üllő Nagyközség Önkormányzata a Döntőbizottság eljárást felfüggesztő határozata előtt, a 172/1997. (XI.13.) sz. Ö.H. határozatában rögzítette, hogy Üllő nagyközség szennyvízcsatorna-hálózat kivitelezésére a beérkezett ajánlatok közül I. helyen a "Vecsési Középítő Konzorcium" ajánlatát, míg II. helyen a II. r. kérelmező ajánlatát fogadja el. A Döntőbizottság D.238/22/1997. sz. határozatának kézhezvételét követően – a fentebb hivatkozott – 2/1998. (I.14.) Ök. határozatában a már ismertetett döntésen túl a 3. pontban a 172/1997. (XI.13.) sz. Ö.H. határozatát visszavonta.
I. r. kérelmező jogorvoslati kérelme 1998. január 28-án, míg II. r. kérelmező jogorvoslati kérelme 1998. január 29-én érkezett – törvényi határidőn belül a Döntőbizottsághoz.
A Döntőbizottság a jogorvoslati kérelmeket egyesítette.
Mindkét kérelmező az ajánlatkérők eljárást lezáró döntését kérte megsemmisíteni. Kérték továbbá ideiglenes intézkedéssel felfüggeszteni az ajánlatkérők által kezdeményezett új közbeszerzési eljárást és egységesen kérték ajánlatkérők kötelezését az eljárási díj és a költségek viselésére.
I. r. kérelmező kérte továbbá bírság kiszabását is, II. r. kérelmező pedig tárgyalás tartását.
Kérelmezők alapvetően azzal indokolták – a tárgyaláson is fenntartott –, kérelmüket, hogy ajánlatkérők őket önkormányzati határozatban a részükre ajánlatot tevők közül 2. helyre sorolták, majd miután a Döntőbizottság a D.238/22/1997. sz. határozatával kizárni rendelte a közbeszerzési eljárásból az általuk első helyre – nyertesnek – sorolt érvénytelen ajánlattevőt, újabb önkormányzati – Képviselő-testületi – határozattal eredménytelennek nyilvánították az eljárást arra alapozva, hogy a fennmaradó ajánlattevők közül egyik sem tett az ajánlati felhívásban foglaltaknak megfelelő ajánlatot az ajánlatkérő részére. Ezt mindkét kérelmező jogellenesnek, illetve visszaélésszerű joggyakorlatnak tartja, amely egyben a Döntőbizottság korábbi döntésének kikerülését is célozza. Kifogásolták továbbá, hogy az általuk sérelmezett döntést ajánlatkérők nem is indokolták meg.
I. r. kérelmező álláspontja szerint Vecsés Nagyközség Önkormányzatának: a Kbt. 59. § (1) bekezdése és 61–64. §-ai alapján a nyertes ajánlattevővel kell megkötnie a szerződést. Véleménye szerint a Kbt-nek ez olyan cogens szabálya, amit ajánlatkérő nem sérthet meg.
Vecsés Nagyközség Önkormányzata írásos észrevételében és a tárgyaláson elhangzott nyilatkozatában alapvetően azzal védekezett, hogy eljárása törvényes volt, mert az "Utasítások az ajánlattevők részére" kiadott dokumentum 35. pontjában a tényállásban fentebb idézettek szerint bármiféle magyarázat nélkül visszautasíthatott bármilyen ajánlatot. A tárgyaláson azt is nyilatkozta, hogy I. r. kérelmező ajánlatának alaposabb vizsgálata során – még a döntés előtt – megállapították, hogy egy helyi adóra vonatkozó igazolást nem csatolt ajánlattevő, de ezen túlmenően azért sem fogadták el ajánlatát, mert a később kizárt ajánlattevőnél közel 10 millió forinttal nagyobb összegű volt I. r. kérelmező ajánlata, ez pedig az Önkormányzat részére jelentős összeg.
Üllő Nagyközség Önkormányzata az aláírás és hitelesítő záradék nélküli írásos nyilatkozatában kinyilvánította, hogy a közbeszerzési eljárásra vonatkozó rendelkezéseket nem sértette meg. A tárgyaláson sem tudta megindokolni, hogy miért nyilvánította eredménytelennek a közbeszerzési eljárást.
Az ügyben az egyéb érintettek érdemi észrevételt nem tettek. A jogorvoslati kérelem részben alapos.
A Kbt. 2–5. §, illetve 26–72. §-ában foglalt tételes jogi rendelkezések a Kbt. hatálya alá tartozó szervezetek szerződéskötést megelőző eljárásának rendjét határozzák meg. Ezen eljárási szabályok az ajánlatkérők szerződéskötési szabadságát korlátozzák. A szerződés megkötését megelőző folyamat szabályai cogensek. A kogens jelleg nem csak a folyamat kezdetén – fedezet rendelkezésre állása, ajánlati hirdetmény, dokumentáció elkészítése – illetve a közbeszerzés folyamán – ajánlatok felbontása, kizárás, érvénytelenség megállapítása – tanúsítandó magatartásra, de az eljárást lezáró döntés meghozatalára is vonatkozik. A kötelező eljárási szabályoknak keretet a Kbt. 24. §-ában meghatározott alapelvek adnak, amely alapelvek egyúttal korlátot szabnak a tételes jogi rendelkezések értelmezése, alkalmazása tekintetében is.
A fentiekből következik, hogy a Kbt. nem csak arra nézve ír elő kötelező rendelkezést, hogy az ajánlati felhívás milyen feltételek között tehető közzé, illetve, hogy az eljárás folyamán milyen magatartást kell tanúsítani, hanem arra is, hogy az eljárást mely esetekben lehet eredménytelennek nyilvánítani.
A Kbt. 60. § (1) bekezdése szerint az eljárás eredménytelen, ha
a) nem érkezett ajánlat,
b) kizárólag érvénytelen ajánlatok érkeztek,
c) az összes ajánlattevők ki kellett zárni az eljárásból,
d) egyik ajánlattevő sem tett az ajánlati felhívásban foglaltaknak – az ajánlatkérő részére – megfelelő ajánlatot,
e) az ajánlatkérő az 55. § (1)–(2) bekezdésében előírt határidőn belül az ajánlatokat nem bírálja el,
f) valamelyik ajánlattevőnek az eljárás tisztaságát, vagy a többi ajánlattevő érdekeit súlyosan sértő cselekménye miatt az ajánlatkérő az eljárás érvénytelenítéséről döntött.
E rendelkezés tartalma szerint azt jelenti, hogy az ajánlatkérőnek csakis a fenti okokból van törvényes lehetősége az eljárás eredménytelenné nyilvánítására. Az ajánlatkérőnek nincs joga e rendelkezés szerint, hogy tetszőleges okra hivatkozva utasítsa vissza az összes ajánlatot, vagy nyilvánítsa eredménytelenné az eljárást még akkor sem, ha az ajánlati dokumentációban előzetesen ezt a kikötést tette. A Kbt. 25. §-a szerint ugyanis a törvény szabályaitól csak annyiban lehet eltérni, amenynyiben azt a törvény kifejezetten megengedi. A Kbt. 52-53. §-ai meghatározzák, hogy az ajánlatokat mely esetben lehet érvénytelenné nyilvánítani, illetve az ajánlattevőket kizárni, a 48. § (2) bekezdése rögzíti, hogy az ajánlati felhívást meddig lehet visszavonni, a 63. § (2) bekezdése írja elő az indokolási kötelezettséget, míg az eredménytelenségre vonatkozó szabályokat a 60. § határozza meg. E szabályoktól eltérést a Kbt. egyetlen rendelkezése sem engedélyez. Erre tekintettel e szabályoktól eltérő rendelkezéseket az ajánlatkérő az ajánlati felhívásában nem köthet ki, illetve annak felhívásban történő rögzítése esetén sem alkalmazhatja. A dokumentáció 35. pontjában rögzített Kbt. szabályaitól eltérő kikötésre hivatkozva, az ajánlatkérő az eljárást eredménytelennek nem nyilváníthatja. Az ettől eltérő értelmezés következtében a Kbt. több rendelkezése tartalmát veszítené. A korlátlan eredménytelenné nyilvánítás esetében kiürülne többek között a Kbt. ajánlati kötöttségre, ajánlati felhívás visszavonásának korlátaira vonatkozó rendelkezése. Az eredménytelenné nyilvánítás tekintetében sem illeti meg ajánlatkérőt korlátlan szabadság, kötik a Kbt. 24. §-ában megfogalmazott alapelvek – esélyegyenlőség, versenytisztaság, nyilvánosság, – valamint a Kbt. 60. §-ában foglalt rendelkezések. A dokumentáció 35. pontja nem alapozza meg az eredménytelenséget.
Az ajánlatkérők a dokumentáció 35. pontján túl a 60. § (1) bekezdés d) pontjára hivatkozva nyilvánították eredménytelenné az eljárást. Döntésük indokaként hivatkoztak arra, hogy az eredménytelenné nyilvánítás tekintetében korlátlan szabadság nem csak a Kbt. 60. § (1) bekezdés d) pontja alapján illeti meg az ajánlatkérőt, de ajánlati felhívásuk – az Utasítás 35. pontja – szerint is lehetőségük volt erre.
Tárgyi közbeszerzési eljárásban megállapítható volt, hogy ajánlatkérők előminősítési eljárást folytattak le. Ennek körében 19 ajánlattevő jelentkezését bírálták el. Szigorú alkalmassági vizsgálatot követően a 3 önkormányzat más és más ajánlattevőt tekintve alkalmasnak összesen 7 jelentkezőt ítélt megfelelőnek az ajánlattételre. Már az alkalmatlanná minősítés során előre látható volt, hogy a 3 településre egyenként átlagban 3 ajánlatnál nem fog több érkezni településenként eltérő alkalmasság megítélése következtében.
Mindebből következik, hogy mindegyik ajánlatkérőnek számítania kellett arra, hogy a tényleges ajánlattételt illetően széles körű verseny nem fog kialakulni az ajánlattevők között. Nem fogadható el minderre tekintettel az ajánlatkérőnek azon indokolása, miszerint a korlátozott versenyre való tekintettel minősíti eredménytelennek az eljárást. Ugyancsak nem megalapozott az az ajánlatkérői állítás sem, mely szerint megfelelő ajánlatok az ajánlatkérők részére nem érkeztek. Az ajánlatkérők ugyanis határozatuk indokolási részében korábban hivatkozott önkormányzati határozatban az ajánlatokat elbírálták és második helyezettként minősítették mind a PVCS Kft.-t (Vecsési ajánlatokban), mind a Betonútépítő Rt-t. (Üllői ajánlatokban) Minderre tekintettel a Döntőbizottság megállapította, hogy azok az indokok, amelyekkel az ajánlatkérők eredménytelennek nyilvánították az eljárást, nem valósak és okszerűek. Nem támasztják alá, hogy számukra a korábban 2. helyezettként megjelölt ajánlatok nem voltak megfelelőek. A Kbt. 60. § (1) d) pontja pedig csak akkor teszi lehetővé az eredménytelenné nyilvánítást, ha egyik ajánlattevő sem tett az ajánlatkérő részére megfelelő ajánlatot. A megfelelő ajánlatokra tekintettel ajánlatkérő megszegte a Kbt. 60. § (1) bekezdés d) pontját.
Ezen túlmenően kérelmező indítványával ellentétben a Döntőbizottságnak nincs módja arra, hogy az ajánlatkérőt a szerződés megkötésére kötelezze.
A Kbt. 59. § (1) bekezdése szerint az ajánlatkérő csak az eljárás nyertesével köthet szerződést (kivéve azt az esetet, ha az eljárás nyertese visszalép a szerződéskötéstől), azonban ha a felek a szerződést valamilyen okból nem kötik meg, a szerződés kikényszerítésére a Kbt. szabályai alapján nincs mód, szerződéskötési kötelezettség hiányában. A Ptk. 198. § (2) bekezdése szerint szerződéskötési kötelezettséget jogszabály írhat elő.
A Kbt. 62. § (2) bekezdése nem értelmezhető úgy, hogy e rendelkezés szerződéskötési kötelezettséget is teremt.
Álláspontunk szerint a szerződés megkötésére az ajánlatkérőt még abban az esetben sem lehetne kötelezni, ha az eljárás nyertesét kihirdette volna. A kihirdetett nyertessel történő szerződés megkötésének elmaradása, ugyanakkor álláspontunk szerint ugyanazt a jogkövetkezményt vonhatja maga után, mint a jogellenes eredménytelenné nyilvánítás, azaz az ajánlattevőknek igényük keletkezhet az ajánlat elkészítésével, és egyéb okból felmerült költségeik megtérítésére, a Kbt. 88. § (1) bekezdés g) pontja alapján.
Jelen esetben kérelmezők az eljárási díjon felül további költségek megtérítésére nem tartottak igényt, így erre vonatkozóan a Döntőbizottság nem rendelkezett.
Az indokolásban kifejtettek szerint a kérelmek részben megalapozottak, ezért a Döntőbizottság – a Kbt. 76. § (1) bekezdésének c) pontjában biztosított jogkörében eljárva – a Kbt. 88. § (1) bekezdésének d) és g) pontjait alkalmazta jogkövetkezményként.
Ideiglenes intézkedést nem alkalmazott, mivel ennek törvényi feltételei nem álltak fenn.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 1998. március 10.
Dr. Bíró László s. k. Kalmárné Diósy Ildikó s. k.
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Dr. Farkas Gyöngyi s. k.
Döntőbizottság elnöke
A határozatot a bíróság előtt keresettel támadták.
