KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA KÖZBESZERZÉSI DÖNTŐBIZOTTSÁG (2376)
Budapest, Margit krt. 85.
Ikt. sz.: D.32/13/1999
Tárgy: a Közbeszerzések Tanácsának tagja által kezdeményezett jogorvoslati eljárás a Magyar Honvédség Központi Honvédkórház közbeszerzési eljárása ellen
A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a Közbeszerzések Tanácsa nevében meghozta az alábbi
HATÁROZAT-ot:
A Magyar Honvédség Központi Honvédkórház (1134 Budapest, Róbert Károly krt. 44., képviseli: dr. Buda György jogügyi főelőadó, dr. Gémesi Brigitta ügyvéd, a továbbiakban: ajánlatkérő) a Központi Honvédkórház pesti és budai részlegén (összesen kb. 40 000 m2 területen) végzendő takarítási szolgáltatás biztosítása tárgyú közbeszerzési eljárása ellen hivatalból indított jogorvoslati eljárásban a Döntőbizottság megállapítja, hogy ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 24. § (2), a 33. § (1) és (2), valamint a 40. § (1) és (4) bekezdését, ezért megsemmisíti ajánlatkérőnek a K. É. 1. számában, 1999. január 6-án megjelent ajánlati felhívását és az azt követő valamennyi döntését. A jogorvoslati eljárásban költségigény nem merült fel.
A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs. A határozat felülvizsgálatát, annak kézhezvételétől számított 15 napon belül keresettel a Fővárosi Bíróságtól lehet kérni. A keresetlevelet a Fővárosi Bírósághoz címezve, de a Döntőbizottsághoz kell benyújtani. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
INDOKOLÁS
Ajánlatkérő a K. É. 1. számában, 1999. január 6-án ajánlati felhívást tett közzé nyílt eljárás lefolytatására. A közbeszerzési eljárás lefolytatásával ajánlatkérő a Honvédelmi Minisztérium Beszerzési Hivatalát (1475 Budapest, Pf. 163) bízta meg. Az ajánlati felhívás 3. a) pontja szerint a beszerzés tárgya és mennyisége: "a Központi Honvédkórház pesti és budai részlegén (összesen: kb. 40 000 m2) területen végzendő takarítási szolgáltatás biztosítása."
A teljesítés helyeként a kórház pesti és budai részlegét jelölte meg. Az ajánlati felhívás szerint rész- és többváltozatú ajánlattételre ajánlatkérő lehetőséget nem biztosított. A teljesítés határideje a felhívás 4. pontja szerint 1999. április 1-jétől 1999. december 31-ig terjedő időszakra szólt. A 9. pontban a pénzügyi ellenszolgáltatás feltételeit rögzítette, amely szerint az ajánlatkérő az ellenszolgáltatást a vállalkozók által kiállított számlák alapján, a számla kézhezvételétől számított 60 napon belül egyenlíti ki. A felhívás 11. pontja az ajánlattevők pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmasságának igazolási módjait határozta meg. Így többek között a közbeszerzés tárgyával megegyező, egészségügyi intézmények részére nyújtott előző három év legjelentősebb szolgáltatásainak ismertetését kérte.
Az ajánlati felhívás "Egyéb információk" pontjában többek között ajánlatkérő előírta, hogy az ajánlati dokumentáció megvásárlása és a helyszíni bejárás az ajánlattétel feltétele. A helyszíni bejárás időpontját a dokumentáció tartalmazza, amelyről készült jegyzőkönyv az ajánlatkérő címén megtekinthető. A bejárás napját megelőző 4. nap 13.00 óráig lehet a dokumentációt megvásárlóknak a helyszíni bejáráson való részvételüket írásban vagy faxon jelezni.
Ajánlatkérő 100 000 Ft+áfa értékben dokumentációt is bocsátott az ajánlattevők rendelkezésére, mely az alábbi elválaszthatatlan részekből állt: I. Alapvető információk; II. A szerződéses feltételek; 1. sz. melléklet: Minősítési kérdőív; 2. sz. melléklet: Takarítástechnológia meghatározása területenkénti bontásban; 3. sz. melléklet: Takarítástechnológiára vonatkozó előírások; 4. sz. melléklet: Teljesítésigazolás (minden takarítási területen); 5. sz. melléklet: Kimutatás a szolgáltatás tárgyát képező területekről.
A dokumentációt megvásárló cégek a következők voltak: Glanc Kft., Piepenbrock Kft., Mister P. Kft. és a B+N Referencia Kft.
Ajánlatkérő az első helyszíni bejárást 1999. február 1-jén tartotta a kórház pesti részlegén. Ezen, az erről készült jegyzőkönyv tanúsága szerint valamennyi dokumentációt megvásárló cég részt vett.
A második helyszíni bejárásra a kórház budai részlegén 1999. február 5-én került sor, ahol már a B+N Kft. nem képviseltette magát, mivel ugyanezen a napon tartották a kft.-nél a minősítő auditot. Ezért a kft. ügyvezetője levélben fordult a HM Beszerzési Hivatalához a helyszíni bejárásra való részvételi kötelezettségük felmentése iránt.
A B+N Kft. még az ajánlattételi időszakban, de a második helyszíni bejárást megelőzően az ajánlati dokumentációval kapcsolatban a Kbt. 38. § (1) bekezdése szerinti kiegészítő tájékoztatást kért a HM Beszerzési Hivatalától. A tájékoztatásra vonatkozó kérdései a beszerzés tárgya és mennyisége egyértelmű pontos meghatározására irányultak. Mivel a B+N Kft. a dokumentációval kapcsolatos információkat ajánlatkérőtől nem kapta meg, 1999. február 15-én kelt levelében bejelentette, hogy ajánlatát nem nyújtja be a közbeszerzési eljárásban, és a dokumentáció árának visszatérítését kérte.
Az ajánlattételi határidőig – 1999. február 16. – ajánlatot nyújtottak be a Glanc Kft., a Mister P. Kft. és a Piepenbrock Kft. Az ajánlatok bontására az ajánlati felhívásban megjelölt időpontban került sor, melyről a lebonyolító szervezet jegyzőkönyvet készített.
1999. február 18-án a Közbeszerzések Tanácsának elnöke hivatalból eljárást kezdeményezett a Döntőbizottságnál. A kezdeményező irat szerint az ajánlatkérő a felhívásban, illetőleg a dokumentációban nem határozta meg megfelelően a beszerzés tárgyát és mennyiségét. A rögzített műszaki paraméterek alapján egyenlő eséllyel megfelelő ajánlatot tenni nem lehet. A kezdeményező szerint jogszabálysértő ajánlatkérőnek a dokumentáció fizetési feltételekre vonatkozó azon rendelkezése is, mely a számla kiegyenlítésének időpontját 60 napban jelöli meg.
Indítványozta, hogy a Döntőbizottság ideiglenes intézkedés alkalmazása mellett vizsgálja meg a felhívást és a dokumentációt teljes terjedelmében abból a szempontból, hogy az megfelel-e a Kbt. előírásainak.
A Döntőbizottság a rendelkezésre álló iratokból megállapította, hogy a közbeszerzés tisztasága megsértésének veszélye fennáll, ezért 1999. február 18-án kelt D.32/3/1999. számú határozatával a közbeszerzési eljárást felfüggesztette.
Ajánlatkérő érdemi ellenkérelmében a jogorvoslati eljárás megszüntetését kérte, mivel álláspontja szerint az ajánlati felhívás és a dokumentáció meghatározásakor a jogszabályok szerint járt el. A dokumentáció mellékleteiből meg lehet állapítani a beszerzés tárgyát és mennyiségét, azonkívül helyszíni bejárási lehetőséget biztosított azzal a céllal, hogy az ajánlattevők pótolják azokat a hiányzó adatokat, amelyeket a dokumentáció nem rögzített. Álláspontja szerint az ajánlatkérőtől nem lehet olyan adatmennyiség meghatározását elvárni a dokumentációban, amely vele szemben méltánytalan költséget és munkamennyiséget eredményezne. A dokumentációban meghatározta a takarítandó területek nagyságát, amelyből az ajánlattevők kiszámíthatják, hogy milyen nagyságú ablakfelületről van szó, a helyszíni bejáráson pedig visszaellenőrizhették volna számításaikat.
A 60 napos fizetési határidő kikötésére a kórház a tb-alapból történő finanszírozás egészségügyi jogszabályainak előírása – 1992. évi LXXXIV. törvény, 103/1995. (VIII. 25.) Kormányrendelet és a HM Pénzügyi és Számviteli Főigazgatóságával fennálló utalványozási rendje – miatt kényszerül. Hivatkozott még a Ptk. 397. § (1) bekezdésére, mely szerint jogszabály kivételt tehet a vállalkozási díj esedékessége körében, valamint a szerződéskötési szabadság elve alapján nem jogsértő a 60 napos fizetési határidő kikötése.
Az egyéb érdekelt ajánlattevők közül a Piepenbrock Kft. álláspontja szerint a felhívásból és a dokumentációból, valamint a helyszíni bejáráson a beszerzés tárgya és mennyisége azonosítható volt és a Kbt. szabályainak megfelelően került meghatározásra. A 60 napos fizetési határidőt ajánlatkérő egészségügyi jogszabályok adta kereteken belül állapította meg, így ezen kikötése – álláspontja szerint – nem jogsértő.
A B+N Referencia Kft. írásbeli észrevételében előadta, hogy a dokumentáció nem tartalmazott elégséges információt a beszerzés tárgyával és mennyiségével kapcsolatban. Ezért fordult közvetlenül ajánlatkérő megbízottjához további információk megadása végett. Mivel erre nem került sor, végül arra az elhatározásra jutott, hogy egyenlő eséllyel megfelelő ajánlatot nem tudna benyújtani, ezért elállt ajánlattételi szándékától.
A Döntőbizottság a rendelkezésre álló iratokból, az ajánlatkérő és az egyéb érdekeltek képviselőinek tárgyaláson elhangzott nyilatkozataiból megállapította, hogy az ajánlatkérő megsértette a Kbt. rendelkező részben megjelölt paragrafusait.
A Kbt. az ajánlati felhívás, a dokumentáció és tájékoztatás, illetve a műszaki leírás című fejezeteiben a felhívás és a dokumentáció elkészítésére a következő előírásokat tartalmazza. A Kbt. 33. § (1) bekezdése szerint az ajánlati felhívás tartalmát – a 2. sz. mellékletben meghatározott minta szerint – úgy kell meghatározni, hogy annak alapján az ajánlattevők egyenlő eséllyel megfelelő ajánlatot tehessenek. A (2) bekezdés előírja, hogy az ajánlatkérő a felhívásban kizárólag az e törvényben meghatározott módon írhatja elő az ajánlattevő pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmasságának igazolását. A 37. § (1) bekezdése értelmében, ha az ajánlatkérő a megfelelő ajánlattételhez dokumentációt készít, a részletes szerződési feltételeket a dokumentáció tartalmazza. A 40. § (1) bekezdése alapján az ajánlatkérő köteles a beszerzés tárgyára vonatkozó részletes műszaki leírást (különösen a műszaki és minőségi követelmények, a megfelelőség tanúsítása és ellenőrzése, a minőségbiztosítási rendszer tanúsítása) adni. Az ajánlatkérő dokumentáció hiányában az ajánlati felhívásban, dokumentáció készítése esetén pedig ebben köteles a közbeszerzés tárgyára vonatkozó részletes műszaki leírást megadni. Az ezt követő bekezdésekben a Kbt. szabályozza, hogy a műszaki leírást milyen módon köteles az ajánlatkérő megadni. A (2) bekezdés szerint a műszaki leírást csak jogszabályba foglalt vagy jogszabály alapján kiadott műszaki előírásra, illetve nemzeti szabványra hivatkozással határozhatja meg. Ettől az ajánlatkérő csak a (3) bekezdésben meghatározott esetekben térhet el. A (4) bekezdés szerint azonban az eltérés okát ez esetben is fel kell tüntetni az ajánlatkérőnek az ajánlati felhívásban vagy a dokumentációban.
Az ajánlatkérő ajánlati felhívását formailag az előzőekben hivatkozott 2. sz. melléklet szerint készítette el. Tartalmában az ajánlati felhívás 11. pontja a műszaki alkalmasság igazolását nem a Kbt. 44. § (2) bekezdésének megfelelően írja elő. A (2) bekezdés a) pontja szerint az ajánlattevő szerződés teljesítéséhez szükséges műszaki alkalmasságának igazolása történhet az előző három év legjelentősebb szállításainak, szolgáltatásainak ismertetésével. Ezzel szemben az ajánlati felhívás 11. pontja további megszorító feltételt tartalmaz, amikor kizárólag az egészségügyi intézmények részére nyújtott referenciára korlátozza a műszaki alkalmasság igazolhatóságát. A dokumentáció minősítési kérdőív II. fejezet 3. pontja ezt ugyan kibővíteni látszik, azonban ez a felhívást jogszerűvé nem teszi. A Kbt. 33. § (2) bekezdése az ajánlati felhívásba rendeli meghatározni az alkalmassági követelményeket, amelytől a dokumentáció sem térhet el. Az ajánlattevők elsődlegesen információt a felhívásból nyernek, az itt közölt feltételek alapján döntik el, hogy alkalmasak-e a szerződés teljesítésére, megfelelnek-e az ajánlatkérő által előírt feltételeknek. A nem megfelelőnek tekintett ajánlattevő nyilvánvalóan már a 100 000 Ft-ért árusított dokumentációt sem fogja megvásárolni. Ajánlatkérő a műszaki alkalmasságot nem a Kbt. 44. § (2) bekezdésében előírt módon határozta meg az ajánlati felhívásban, erre figyelemmel megsértette a Kbt. 33. § (2) bekezdését.
A teljesítés határidejét a felhívás 4. pontja 1999. április 1.–1999. december 31. közötti időpontban határozza meg, míg a dokumentáció I. 4. pontja kétszer egy évre "az opció lehetőségét biztosítja". Ez tartalmilag azt jelenti, hogy az 1999. december 31-ig kötött szerződést – amennyiben a szolgáltatással kapcsolatban a szerződés időtartama alatt kifogás nem merül fel – az ajánlatkérő külön közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül meghosszabbíthatja további két évre. A dokumentáció II. 1. pontja mindezektől eltérően a teljesítés határidejét 1999. március 1-től 1999. december 31-ig határozza meg.
A Kbt. 33. § (1) bekezdése szerint a teljesítési határidőt ugyancsak az ajánlati felhívásban kell meghatározni, amelytől a dokumentáció nem térhet el. A Kbt. nem tilalmazza az egy évnél hosszabb időre kötött szerződéseket, azonban szerződés csak az ajánlati felhívásban meghatározott időtartamra köthető, az itt meghatározottaktól eltérő időpontot és időtartamot a dokumentáció sem tartalmazhat.
A beszerzés tárgyának és mennyiségének ajánlati felhívás 3. a) pontjában történő meghatározása nem kifogásolható. Miután dokumentáció is készült, ettől részletesebb műszaki leírást adni ebben az ajánlatkérő nem volt köteles. A hivatkozott törvényi rendelkezések alapján ugyanis kétségtelen, hogy műszaki leírást az ajánlati felhívásban vagy a dokumentációban kell megadni. Az eljárás alapját képező ügyben dokumentáció készült, így a részletes műszaki leírás a dokumentációban közreadható volt.
Az ajánlatkérő által rendelkezésre bocsátott dokumentáció azonban nem tartalmazott olyan részletezettségű műszaki leírást, amely alapján az ajánlattevők a Kbt. 33. § (1) bekezdésének megfelelően egyenlő eséllyel megfelelő ajánlatot tehettek volna. A felhívás 3. a) pontja a beszerzés tárgyát és mennyiségét összesen 40 000 m2 területen végzendő takarítási szolgáltatás biztosításában határozta meg. A szolgáltatásra ajánlatot épületenkénti és osztályonkénti bontásban (I. 5., I. 8.) kellett megadni, az egyes helyiségek folyamatos takarítása mellett az esetenkénti nagytakarításra, a felújítási munkákat követő takarításra vonatkozóan, a takarításhoz szükséges személyi és tárgyi feltételek biztosításával együtt. A 2. sz. melléklet területenkénti bontásban meghatározta a takarítástechnológiát. A területenkénti bontás: I. betegszobák, ápolási osztályok; II. kezelők, kötözők, vizsgálóhelyiségek és fizikoterápia; III. fürdők, mosdók, WC-k, ágytálkiöntők, szennyestároló helyiségek; IV. iroda, orvosi szoba, közösségi helyiségek (öltözők, tévészoba stb.); V. közlekedők, folyosók; VI. lépcső, lépcsőház, liftek; VII. intenzív osztály, szülőszoba, újszülött osztály, Rooming in; VIII. patológia, központi laboratórium és bakteorológia; IX. boncterem (előkészítő- és hűtőkamra nélkül); X. tálalókonyhák. Az 5. sz. melléklet ugyancsak tartalmazott egy kimutatást a tisztítandó területekről épületenkénti bontásban, feltüntetve: az ápolási terület, az intenzív osztály, a diagnosztika, az irodák, előcsarnokok, folyosók, lépcsők, vizesblokkok, raktár, sterilizáló és konyha négyzetméterben meghatározott alapterületét. További adatokat a dokumentáció nem tartalmazott. A 2. és 5. sz. mellékletben meghatározott adatok egymásnak ellentmondanak, figyelemmel arra, hogy a dokumentáció területenkénti és osztályonkénti bontásban kérte az árajánlatot megadni. Ezen két melléklet tartalmának összevetéséből nem állapítható meg, hogy a takarítási technológiában elkülönítetten meghatározott egyes területi egységeknek (I–X.) pontosan mennyi az alapterülete,
ugyanis az 5. sz. mellékletben foglalt táblázatos kimutatás nem követi a fenti bontást. Így többek között nem választhatók szét, illetve nem követhetők az ápolási és a járóbeteg-ellátási területek pontos m2-alapterülete. Ugyanígy nem derül ki, illetve nem számítható ki pontosan az 5. sz. mellékletben szereplő adatokból az sem, hogy mekkora a tisztítandó ablakkeret hossza, a tisztítandó csempefelület nagysága, a tisztítandó árnyékolófelület nagysága, a mobil és padlószőnyeg-felület nagysága stb.
Ezek az adatok és információk az ajánlatadás időpontjában nem álltak ajánlattevők rendelkezésére. Ajánlatkérő a helyszíni bejárást kívánta felhasználni arra, hogy a dokumentációt ezen adatokkal az ajánlattevők saját felméréseik alapján kibővítsék, pótolják. A műszaki leírás hiányosságaira az ajánlati dokumentációt megvásárló egyik ajánlattevő, nevezetesen a B+N Referencia Kft. kifejezetten fel is hívta ajánlatkérő figyelmét. 1999. február 5-én írt levelében további tájékoztatást kért arra hivatkozva, hogy ajánlatát további adatok szolgáltatása nélkül elkészíteni nem tudja. Kérte többek között kezelők, kötözők, vizsgálóhelyiségek, ablaküveg stb. négyzetméterben, ablakkeret folyóméterben történő megadását. Ajánlatkérő a Kbt. 38. § (1) bekezdése ellenére további tájékoztatást nem adott, azt jelezte, hogy a felmérés az ajánlattevő dolga a helyszíni bejáráson.
A Kbt. 33. § (1) bekezdése és 40. § (1) bekezdése alapján a részletes műszaki leírás elkészítése, az ehhez szükséges adatok felmérése az ajánlatkérő kötelezettsége, az adatokat olyan részletességgel köteles az ajánlattevő rendelkezésére bocsátani, hogy az alapján egyenlő eséllyel megfelelő ajánlatot lehessen tenni. A helyszíni bejárás célja nem az, hogy a beszerzés tárgyával szemben támasztott követelményeket ajánlatkérő helyett az ajánlattevők határozzák meg, illetve egészítsék ki. A Kbt. 38. § (4) bekezdése a helyszíni bejárás megtartásához nem fűzi azt a következményt, hogy ez esetben az ajánlatkérő mentesül a részletes műszaki leírás elkészítése alól. A helyszíni bejárás tartásának következménye, hogy az ajánlatkérőnek erre figyelemmel kell az ajánlattételi határidőt meghatároznia, illetve módosítania.
Ajánlatkérő azzal a magatartásával, hogy nem határozta meg megfelelően a beszerzés tárgyával és mennyiségével kapcsolatos követelményeit, megsértette a Kbt. 33. § (1) és 40. § (1) bekezdését. Azzal a magatartásával pedig, hogy az ajánlati felhívásban nem jelölte meg, hogy a műszaki leírás elkészítése során milyen indok alapján tért el a 40. § (2) bekezdésétől, a 40. § (4) bekezdését sértette meg.
Az ajánlatkérő az ajánlati felhívás 9., illetve a dokumentáció II. 4. pontjában kikötötte, hogy a pénzügyi ellenszolgáltatást a teljesítést követően kiállított számla kézhezvételétől számított 60 napon belül egyenlíti ki, átutalással. Ennek vállalása a felhívás és a dokumentáció szerint kötelező volt. Ennek következtében azt az ajánlattevőt, aki méreteinél, gazdasági erejénél fogva 60 napos fizetési határidőt vállalni ajánlatában nem tudott, az ajánlatkérő kizárta a közbeszerzési eljárásban való részvételből. A Kbt. 43. § (1) bekezdésének rendelkezése szerint az ajánlattevőnek az ajánlati felhívásban, illetve a dokumentációban meghatározott tartalmi és formai követelményeknek megfelelően kell ajánlatát elkészítenie. Amely ajánlat nem ily módon kerül elkészítésre, a Kbt. 52. § (2) bekezdésének d) pontja szerint érvénytelen. Azzal, hogy a 60 napos fizetési határidőt érvénytelenséget eredményező feltételként írta elő az ajánlatkérő, a Döntőbizottság álláspontja szerint megsértette a Kbt. 24. § (2) bekezdését, amely kimondja, hogy az ajánlatkérőnek biztosítania kell az esélyegyenlőséget az ajánlattevők számára. Kétségtelen tény, hogy az ajánlatkérőnek nemcsak joga, de kötelezettsége is arra törekedni, hogy számára az adott körülmények között a legkedvezőbb ajánlatot fogadja el. Ennek során azonban a törvény által emelt korlátok között kell maradnia, érvényre juttatva a Kbt. preambulumában meghatározott célkitűzéseket. Az ellenszolgáltatás teljesítésére vonatkozó feltételeket is oly módon kell meghatároznia, hogy a versenyből indokolatlanul egyes ajánlattevőket ne zárjon ki. Az ajánlattevők kizárását nem eredményező módon is érvényre lehet juttatni azt a törekvést, hogy az ajánlattevők az ajánlatkérői igényeknek leginkább megfelelő fizetési feltételeket vállaljanak. Az összességében legelőnyösebb ajánlat elbírálási szempontjai között a kedvező fizetési feltételek meghatározhatók. Ily módon nem kizárt a versenyben történő részvétel, az ajánlattevőknek pedig lehetősége nyílik, hogy az esetlegesen kedvezőtlenebb fizetés
i feltételeiket az ajánlat egyéb elemeinek előnyeivel, más elbírálási szempontok alapján kedvezőbbé tegyék az ajánlatkérő számára.
A Döntőbizottság a Kbt. 76. § (1) bekezdésének b) pontjában biztosított jogkörében eljárva a Kbt. 88. § (1) bekezdésének c), d) pontja szerinti jogkövetkezményeket alkalmazta.
A bírósági jogorvoslatot a Kbt. 89. § (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 1999. március 31.
Dr. Eke Pekács Tibor s. k. Divinyi József s. k.
közbeszerzési biztos közbeszerzési biztos
Dr. Farkas Gyöngyi s. k.
a Döntőbizottság elnöke
